Эксперт Московского центра Карнеги о проблемах роста городов Китая

Если раньше упор Китая на сверхбыструю урбанизацию и инфраструктурное строительство мог быть оправданным, то сейчас китайская политика развития городов деструктивна. Властям придется срочно решать проблемы адаптации переселенных в города крестьян, а также вопросы общественного недовольства из-за растущего неравенства между рабочими-мигрантами и коренными горожанами.

simpalsmedia.com

Масштабы и темпы китайской урбанизации не имеют прецедентов в истории человечества. Если в 1980 году 18,6% населения КНР проживало в городах, то в 2016-м этот показатель составлял 56,8%. Для сравнения: в Индии уровень урбанизации с 1980 года вырос с 22,7% до 33,1% жителей.

По оценкам McKinsey Global Institute, при сохранении текущих трендов (что, впрочем, маловероятно) население городов в Китае достигнет миллиарда человек уже к 2030 году. Но если на ранних этапах экономического развития упор на сверхбыструю урбанизацию и инфраструктурное строительство в КНР был оправданным, то сейчас китайские методы развития городов становятся опасными сразу с нескольких точек зрения.

Китайский путь урбанизации

Несмотря на впечатляющую динамику роста городского населения в Китае, указанные уровни урбанизации обманчивы. Они достигаются не только и не столько за счет реального переселения деревенских жителей в города, сколько из-за особенностей китайской политики в области городского планирования и статистического учета.

Рабочие-мигранты из сельской местности, приезжающие в города на заработки, записываются в статистику как горожане, хотя не имеют городской прописки – хукоу (户口). Фактически доля населения, имеющего городскую регистрацию, значительно меньше официального уровня урбанизации и составляет около 33%. Рабочие-мигранты, живущие в съемных коммуналках на окраине городов и имеющие сельскую прописку, составляют сейчас около 11% урбанизированного населения.

Высокий процент урбанизации достигается также за счет переквалификации сельских земель в городские. Сельские жители лишаются своих земельных наделов (часто принудительно) и расселяются на той же земле (хотя иногда бывает, что и в другой провинции) в многоэтажные дома. При этом они чаще всего сохраняют сельскую прописку. Такие переквалифицированные горожане составляют около 14,3% официального городского населения.

Так называемые новые горожане вряд ли похожи на горожан в западном понимании. Рабочие-мигранты, как правило, не имеют городской прописки и ущемлены в гражданских правах. Система прописки исключает их из сетей социального обеспечения, которыми пользуются городские жители: прежде всего это образование, здравоохранение, социальное страхование и пенсионное обеспечение.

Фактически жизнь значительной части этих людей мало чем отличается от жизни нелегальных мигрантов в других странах. Например, мигранты не могут обучать своих детей в городских школах и вынуждены оставлять их в деревне под опекой родственников. По оценке гонконгской организации China Labour Bulletin, только в 2010 году 61 млн детей вынуждены были оставаться в сельской местности, месяцами, а иногда и годами не видя своих родителей.

В последние 20 лет власти постепенно смягчали систему хукоу, но большинство изменений имеют косметический характер. Интеграция рабочих-мигрантов в систему городского социального обеспечения идет медленно. А средняя зарплата сельских мигрантов в разы ниже зарплат других городских жителей – 2,5–3 тысячи юаней против 7–10 тысяч.

Город как спекулятивный актив

Появление сельских трудовых мигрантов в городах, как отмечает глава консалтинговой компании J Capital Энн Стивенсон-Янг в книге «China Аlone», отражает не только реальный переезд крестьян в поисках лучшей доли, но и во многом фиктивный процесс переоформления сельских земель в городские. Это явление – продукт существующей в Китае налоговой системы.

До 2015 года региональным властям КНР было запрещено привлекать займы или выпускать местные облигации для покрытия дефицита бюджета, а собранные налоги в основном доставались центральным властям. Для финансирования бюджета использовались региональные компании LGFV (Local Government Financing Vehicles). Через них муниципалитеты продавали или закладывали землю, основной ресурс пополнения бюджета. Земля продавалась под застройку и инфраструктурные проекты аффилированным с региональными властями девелоперам, которые с легкостью получали кредиты на свои проекты в провинциальных отделениях госбанков. В итоге все участники схемы оказывались заинтересованными в бесконтрольной застройке и росте цен на землю и недвижимость.

Схема такой искусственной урбанизации выглядит следующим образом. В небольшом городе с населением 100–200 тысяч жителей девелопер закладывает банку изначально сельскохозяйственную землю, полученную от региональных властей. Заем используется на строительство и уплату денежной компенсации нескольким тысячам крестьян (что частично субсидируется государством). Последних снимают с обрабатываемой ими земли и переселяют в квартиры в многоэтажных новостройках. Новые «горожане» оплачивают квартиры из компенсационных платежей, надеясь получить работу в управлении ЖКХ в новых домах, а также жить на рентный доход от новых квартир и магазинов, и так далее.

После переселения крестьян девелопер показывает банку, что первый этап проекта исключительно успешен, полностью раскуплен и заселен. Для возврата денег региональным властям и получения прибыли для себя девелопер приступает ко второму этапу схемы – убеждает банк дать ему кредит под куда более масштабную застройку, рассчитанную на десятки или даже сотни тысяч жителей. Обоснование – дома для отдыха для жителей из крупных городов, туризма, внутренний спрос и прочее.

Схема действует с разными вариациями по всему Китаю. Например, в городе Ордосе во Внутренней Монголии девелоперы предлагали местным скотоводам в качестве новой занятости стать рантье, предоставляя им сразу по нескольку квартир (в итоге средний уровень владения в Ордосе, как пишет Стивенсон-Янг, составил 10 квартир на семью). Сдавать их, однако, оказалось некому.

В итоге бесконтрольная урбанизация и инвестиционный бум последних лет породили в Китае феномен городов-призраков, которые полностью отстроены, но не имеют жителей. Точных данных по пустующим городам нет, но существуют приблизительные оценки – 49 млн пустующих квартир по состоянию на 2013 год. На данный момент, возможно, эта цифра удвоилась. Доля пустующих жилых площадей в Китае значительно выше, чем в других странах: этот показатель достигает 22,4% против, например, 9,4% в Европе.

Город без границ

Подобная стратегия поглощения сельских земель городом приводит к бесконтрольному росту размера городов. Самый масштабный пример – город центрального подчинения Чунцин в провинции Сычуань. Чунцин сейчас самый большой мегаполис в Китае и мире, который наряду с Пекином, Шанхаем и Тяньцзинем входит в список городов центрального подчинения и имеет статус отдельной провинции.

Поглощение городом окружающей сельской местности происходило в несколько этапов в 2000–2010-е годы. Изначально существовал один большой город – собственно Чунцин. Его окружали несколько городов поменьше и сельские поселения, разбросанные на территории, приблизительно равной по площади современной Австрии. В девяти центральных районах  Чунцина жило 14 млн человек, за пределами городской границы – еще около 20 млн. К 2015 году часть сельских жителей была урбанизирована по описанной выше схеме, коэффициент урбанизации в регионе достиг 50%, к 2020 году планируется довести его до 70%.

Чунцин сложно назвать городом в классическом понимании: пределами города в урбанистической литературе принято считать единый рынок труда на одном пространстве. Чунцин (то же самое относится и к Пекину) – это уже не единый город, а целая агломерация, формально слившаяся воедино, но имеющая раздельные рынки труда (более ранний японский пример – Токио-Йокогама).

Экологические и социальные издержки подобного расширения городов при уничтожении сельскохозяйственных земель и природного пространства давно очевидны, но не оказывают особого влияния на темпы урбанизации. Совместное исследование Asian Development Bank и университета Цинхуа отмечает, что лишь 1% из пятисот крупнейших китайских городов соответствует критериям качества воздуха ВОЗ.

Дополнительное негативное влияние на экологию оказывает зависимость КНР от угольной энергетики. В некоторых китайских городах, включая Чунцин, наблюдаются исключительно высокие уровни заболеваемости астмой и другими респираторными заболеваниями.

Деструктивная урбанизация

В итоге китайская модель урбанизации представляет собой инвестиционный проект городских властей, девелоперов и банков, для которых интересы горожан и жителей сельской местности по меньшей мере вторичны. Если на ранних этапах экономического развития упор на сверхбыструю урбанизацию и инфраструктурное строительство мог быть оправданным, то сейчас китайская политика развития городов деструктивна. Властям придется срочно решать проблемы адаптации переселенных в города крестьян, а также вопросы общественного недовольства из-за растущего неравенства между рабочими-мигрантами из сельской местности и коренными горожанами.

Также процесс урбанизации в КНР тесно связан с проблемами пузырей на рынке недвижимости и с ростом долга региональных властей за счет избыточного финансирования инфраструктурных проектов. Часто бесконтрольная погоня местных администраций за ростом уровня урбанизации на деле была чревата разрушением сельскохозяйственной базы и огромными экологическими издержками.

Все эти проблемы неизбежно должны оказаться в фокусе структурных экономических реформ, которые Пекин планирует проводить в следующем политическом цикле, начавшемся после октябрьского XIX съезда партии. Вопрос в том, есть ли у руководства КНР политическая воля решать наболевшие внутренние проблемы, или же власти предпочтут заливать проблемы деньгами и ждать, что они рассосутся сами собой.

Материал опубликован на сайте Московского центра Карнеги - http://carnegie.ru/commentary/74778.