Коронакризис стал одновременно и лакмусовой бумажкой проблемных мест в межгосударственных союзах и ассоциациях, и их же – проблем – катализатором.

Пандемия обострила разногласия между многими странами и парализовала работу ряда институтов и многосторонних форматов. Кроме того, коронакризис еще более акцентировано поднял вопрос – имеют ли многосторонние институты автономность в принятии решений и политическую волю, или их деятельность является лишь продуктом, побочным эффектом взаимодействия государств и отражением их эгоистической природы?

pixabay.com

В ходе экспертного онлайн семинара «Интеграционные объединения в борьбе с глобальной пандемией», организованного НИУ ВШЭ, российские и зарубежные эксперты обсудили роль и особенности четырех региональных торговых блоков – ЕС, ЕАЭС, АСЕАН и МЕРКОСУР в реагировании на пандемию коронавируса. Дискуссия включала в себя три группы вопросов: оценка эффективности принимаемых на уровне интеграционных объединений мер, влияние пандемии на стратегические аспекты региональной интеграции и прогноз будущего развития интеграционных объединений после завершения пандемии.

Призрак двуликого Януса бродит по Европе

Тремя главными направлениями, по которым можно оценить эффективность Евросоюза в реагировании на пандемию, являются сфера здравоохранения, обеспечение Шенгенской зоны и экономическое регулирование и распределение. Наиболее проблемная область – здравоохранение, в особенности вопросы вакцинации. На данный момент происходит вакцинация людей из приоритетных групп – пожилых людей или медицинских работников. Тем не менее, Европейская комиссия не может решить ряд проблем.

Во-первых, компания AstraZeneca не выполняет оговоренный план поставок вакцин в ЕС. Во-вторых, вакцинация в Европейском союзе проходит медленными темпами. В третьих, ряд государств-членов закупает вакцины у производителей, которые не получили регистрацию своих вакцин в ЕС. В результате ЕК даже запретила экспорт вакцин против COVID-19 за пределы ЕС без специального разрешения.

Обеспечение Шенгенской зоны также можно отнести к проблемным местам ЕС в условиях пандемии. ЕС предпринимал попытки выработать общие правила о закрытии или открытии границ, однако, сохранить достижения интеграции в полной мере не удалось. Экономический блок ЕС, напротив, продемонстрировал успех европейской интеграции в период кононакризиса. Совет ЕС уже одобрил финансовую поддержку в размере 90,3 млрд. евро 18 государствам-членам. Было выделено свыше 10 миллиардов евро малым и средним предприятиям. Наконец, чтобы мобилизовать необходимые инвестиции, Европейская комиссия выдвинула двойной ответ, одобренный Европейским советом и Европейским парламентом: a) запуск NextGenerationEU, нового инструмента для восстановления, в размере 750 млрд. евро, который увеличит бюджет ЕС за счет привлечения дополнительного финансирования на финансовых рынках на 2021-2024 годы; б) усиленный долгосрочный бюджет ЕС на 2021-2027 годы. 

Евразийский дуализм

Эффективность ЕАЭС можно оценить как двоякую. С одной стороны, на наднациональном уровне в рамках своей компетенции Евразийская экономическая комиссия адекватно и своевременно отреагировала на угрозу распространения пандемии. Были обнулены или снижены пошлины на медицинские товары, которые используются для профилактики и предотвращения распространения коронавируса – средства индивидуальной защиты, дезинфицирующие средства, диагностические реагенты и тд. Был установлен временный запрет на вывоз из стран ЕАЭС отдельных видов продовольственных товаров. Среди них – репчатый лук, чеснок, репа, рожь, рис, гречиха, просо и другие.

С другой стороны, страны-члены Союза не смогли достичь договоренности относительно создания общего «зеленого коридора» на наднациональном уровне. Кроме того, в период пандемии на уровне отдельных стран-членов ЕАЭС были введены ограничения на вывоз средств индивидуальной защиты и продовольствия, которые применялись по отношению ко всем третьим странам, включая другие страны Союза. Рассогласованность действий государств-членов ЕАЭС в отношении транзита товаров в период пандемии привела к появлению дополнительных барьеров, препятствующих свободному передвижению товаров.

Изображая деятельность под сенью АСЕАН

АСЕАН проявила значительную активность во время пандемии и запустила ряд новых форматов и инициатив. В их число вошли Региональный виртуальный центр ASEAN BioDiaspora, Центр оценки рисков и информирования о рисках АСЕАН (ARARC) и платформы в рамках Сектора здравоохранения АСЕАН по профилактике, выявлению и реагированию на COVID-19. В мае 2020 г. была сформирована Сеть центров чрезвычайных операций АСЕАН по чрезвычайным ситуациям в области общественного здравоохранения (ASEAN EOC Network), создана Региональная сеть лабораторий общественного здравоохранения. Проведены десятки виртуальных конференций между странами-членами АСЕАН, а также в формате АСЕАН+3 (Китай, Япония, Южная Корея). Ключевое решение со стороны АСЕАН – создание Фонда АСЕАН по противодействию COVID-19 и регионального резерва лекарственных препаратов и медицинских средств АСЕАН. Средства Фонда формируются за счет первоначального взноса в размере 10% от Фонда развития АСЕАН, а также взносов за счет выделения денежных средств диалоговых партнеров Ассоциации и добровольных взносов со стороны стран-членов АСЕАН.

Несмотря на значительное число различных форматов и виртуальных встреч, будет преувеличением назвать меры АСЕАН по борьбе с кононавирусом эффективными. Во многом запущенные инициативы представляют сумму мер, принятых странами-членами Ассоциации. Многие меры, включая решение провести первый саммит лидеров и саммит АСЕАН+3, а также создать специализированный Фонд, были запоздалыми. Отдельные страны объединения, например, Малайзия и Вьетнам в одностороннем порядке и без консультаций с партнерами по объединению закрывали национальными границы, что негативно повлияло на миграционную и социально-экономическую ситуацию в регионе. Наконец, финансовое бремя в рамках Фонда АСЕАН неравномерное и в основном ложится на плечи крупных стран – Сингапура, Вьетнама, Малайзии, а также партнеров вне АСЕАН, прежде всего, Японии, Китая, Южной Кореи, которые внесли по 1 млн. долл. в Фонд. Кроме того, именно при финансовой поддержке в размере 500 млн. долл. от Японии был создан Центр АСЕАН по чрезвычайным ситуациям в области общественного здравоохранения и новым заболеваниям (ACPHEED).

Не жили богато нечего и начинать

Латиноамериканские интеграционные объединения не стали важными акторами и инструментами борьбы с пандемией. Формально был приняты ряд мер и пакетов помощи. Так, например, в апреле 2020 г. была согласована инициатива по выделению дополнительного бюджета в размере 16 млн. долл. для борьбы с COVID-19. Анонсированные средства принадлежали Фонду МЕРКОСУР по структурной конвергенции (FOCEM) и предназначены на предоставление медицинского оборудования, средств индивидуальной защиты для персонала, проведение тестов на выявление вируса и т.д.

Однако эффективность мер со стороны МЕРКОСУР и других объединений ЛА стремилась к нулю. Яркой иллюстрацией этому служит заявление секретаря экономической комиссии ООН для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК) Алисии Барсены Ибарры. По ее слова, во время пандемии произошел «откат назад интеграции в регионе». Причина столь неэффективных мер – предшествующий пандемии кризис многих интеграционных блоков, росте центробежных тенденций. Показательный пример – развал в 2019 г. группировки УНАСУР, которая была единственной региональной площадкой сотрудничества в сфере здравоохранения.

Серпентарии единомышленников

Пандемия еще более отчетливо выявила кризис доверия в Европейском союзе со стороны стран-членов и кризис в отношении способности ЕС эффективно реагировать на коронакризис. Прежде всего, вопросы здравоохранения, вакцинации внутри ЕС и одобрения внешних вакцин спровоцировали рост недоверия. При этом в отдельных сферах, таких как экономическое регулирование и перераспределение наблюдались признаки европейской солидарности. Это две тенденции, которые идут параллельно друг с другом.

В период пандемии ЕАЭС столкнулся с проблемой принятия Стратегии развития объединения до 2025 года. Однако в дальнейшем удалось устранить разночтения и согласовать документ. В целом протекционистская паника по поводу легитимности ЕАЭС и его возможного распада не оправдалась. Однако нельзя не упомянуть о кризисе политической легитимности в отдельных странах-членах ЕАЭС. Это и затяжной внутриполитический кризис в Беларуси, и смена власти в Кыргызстане, и втянутость Армении в войну в Нагорном Карабахе и требования отставки нынешнего премьер-министра, и серия протестных движений в России.

Текущий коронакризис не изменил расклад сил в Юго-Восточной Азии. Скорее, он еще более отчетливо подсветил современные проблемы АСЕАН. Одной из главных служит отсутствие единства в блоке, которое наблюдалось задолго до пандемии. Это проявляется и в вопросах интеграции – страны не готовы в полном объеме брать на себя обязательства по продвижению Экономического сообщества АСЕАН, снижению нетарифных барьеров, которых, по различным расчетам, в настоящий момент в ЮВА насчитывается более 10 тысяч. Большая часть приходится на Таиланд. Это и проблема Южно-Китайского моря. Вьетнам и Филиппины выступают за более жесткую и решительную позицию в отношении Китая и призывают в скорейшем времени принять Кодекс поведения сторон в Южно-Китайском море. В то время как Малайзия и Бруней занимают более сдержанную позицию, а Камбоджу и вовсе обвиняют в подрыве единства внутри АСЕАН и называют сателлитом Китая.

Нет единого мнения по поводу урегулирования внутриполитического кризиса в Мьянме и решения гуманитарного кризиса в стране, вызванного этническими притеснениями мусульман Рохинджа. Ни по одной из указанных проблем не наблюдается прогресса, а обрушившийся экономический кризис на страны ЮВА лишь отвлекают внимание и ресурсы асеановской «десятки».

Кризиса легитимности в латиноамериканских объединениях – МЕРКОСУР или Тихоокеанском альянсе, вызванного пандемией, нет по причине отсутствия наднациональных органов, ответственных за противодействие данному вызову. МЕРКОСУР или УНАСУР слабо себя проявили и в борьбе с предыдущими масштабными эпидемиологическими вызовами – вирусом Зика в 2016 г. и периодическими вспышками лихорадки Денге. Скорее, речь идет об общем кризисе модели торговой интеграции в ЛА, включая МЕРКОСУР, политическими разногласиями между Бразилией и Аргентиной.

Пациент скорее жив

Кризис доверия внутри ЕС сохранится. Сфера здравоохранения останется значимым «спойлером» на пути усиления солидарности ЕС. Усилится риторика суверенитета (в торговом и военно-политическом измерении), которая ранее не была свойственна ЕС, а также геополитические соображения Европейского союза. Постепенно ЕС будет отходить от того образа актора, преследующего экономические интересы и универсальные ценности, который он десятилетия для себя создавал.

Одним из возможных сценариев будущего развития ЕАЭС может стать расширение «евразийской семьи» за счет подключения Узбекистана и Таджикистана, которые совместимы с евразийской интеграцией с экономической точки зрения, а также локализация евразийских цепочек добавленной стоимости в результате пандемии.

Процесс выхода из коронакризиса для АСЕАН будет долгим, болезненным и неравномерным для разных стран-членов объединения. В особенности это касается сферы услуг, туризма, которые пострадали больше всего из-за пандемии. АСЕАН продолжит делать ставку на ВРЭП в качестве ключевого инструмента восстановления нарушившихся цепочек добавленной стоимости в Азиатско-Тихоокеанском регионе и оздоровления национальных экономик. Применительно к военно-стратегической сфере, АСЕАН вряд ли удастся в обозримом будущем заменить нынешнюю Декларацию на более масштабный Кодекс поведения сторон в Южно-Китайском море.

Едва ли стоит ожидать активности от АСЕАН и по части продвижения собственного асеаноцентричного видения Индо-Тихоокеанского региона. Для этого нет ни ресурсов, ни политической воли стран-членов Ассоциации.

Участникам АСЕАН станет все сложнее оставаться в стороне от американо-китайского противостояния и занимать срединную позицию. Особенно это касается формальных военно-политических союзников США – Таиланда и Филиппин, на которые администрация Д. Байдена будет делать ставку в регионе.

Сама пандемия уже не способна оказать инициирующее разрушительное воздействие на интеграцию в ЛА. Она послужит катализатором негативных тенденций, которые прослеживаются со второй половины 2010-х годов. Привлекательность внутреннего рынка для интеграционных объединений в ЛА останется на низком уровне. В настоящий момент доля внутрирегиональной торговли составляет менее 11% и может продолжить падение. Основная ставка будет сделана на зарубежных партнеров, которые продемонстрирует быстрый восстановительный рост – АСЕАН.

Таким образом, эксперты пришли к мнению, что вне зависимости от уровня развития институциональных механизмов интеграционных объединений, наличия или отсутствия наднациональных органов, количества стран-участниц, все четыре группировки не смогли в полной мере оперативно и эффективно отреагировать на пандемию. При этом во всех рассматриваемых случаях коронакризис наслоился на текущие структурные проблемы. Во всех случаях это недостаток или даже кризис доверия между странами-членами, политические разногласия между ведущими участниками, проблема лидерства.