Дальневосточная политика федерального центра: год «великого перелома»?

EastRussia начинает цикл публикаций «Дальний Восток: итоги 2014 года». В течение января на портале будут публиковаться экспертные материалы об ощутимых достижениях и недоработках в развитии регионов Дальневосточного федерального округа. Первая публикация посвящена политике федерального центра в отношении ДФО.

Нельзя сказать, что 2014 год был в российской региональной политике «годом Дальнего Востока». Но совершенно очевидно, что Дальневосточный регион в прошлом году оказался одним из самых приоритетных для федеральной власти. Пожалуй, лишь присоединение Крыма немного «сбалансировало» эту ситуацию, поскольку в ином случае и в самом деле можно было бы говорить о том, что наиболее мощные усилия были направлены федеральными структурами для создания условий, обеспечивающих развитие Дальнего Востока.

Не будет преувеличением сказать и о том, что в 2014 г. в арсенале федерального центра впервые появилась дальневосточная политика, как особое направление региональной политики. Для Дальнего Востока были разработаны свои механизмы, призванные привлечь инвестиции и обеспечить его ускоренное развитие. При этом одновременно произошли и масштабные изменения в региональной политике как таковой, связанные с ликвидацией Минрегиона в сентябре. Новый вариант региональной экономической политики в России предусматривает усиленную поддержку и подчеркнутое внимание приоритетным макрорегионам, для чего создаются специальные «региональные» министерства. В прошлом году список таких макрорегионов включил, помимо Дальнего Востока, Крым и, как и прежде. Северный Кавказ (к ним могут добавиться Арктика и Калининградская область, но в их отношении управленческая схема пока не выработана). Как для Дальнего Востока, так и для Крыма были разработаны свои особые инструменты региональной политики, в первом случае – территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), во втором – свободная экономическая зона (СЭЗ). Однако существенная разница состоит в том, что только у Дальнего Востока есть шансы окупить вложения – за счет создания там условий, позволяющих привлечь инвестиции, а не просто потратить государственные деньги ради политической стабильности и поддержания социально-экономической сферы отсталых территорий. Поэтому лишь дальневосточная политика федеральных властей предполагает сегодня создание механизма регионального развития в подлинном, а не затертом шаблонными бюрократическими фразами смысле этого слова.

Конечно, повышенное внимание центра к Дальнему Востоку имеет свои конъюнктурные причины. Некоторые из них сложились еще в 2012–2013 гг., когда прошел саммит АТЭС во Владивостоке, являвшийся предыдущим стимулом для повышенного внимания к макрорегиону. Тогда и появился шанс перейти от поддержки федеральными властями одного локального проекта – саммита АТЭС – к комплексному развитию всей территории. В 2014 году на фоне ухудшения отношений России с внешним миром, пожалуй, именно и только для Дальнего Востока эта конъюнктура оказалась благоприятной. По крайней мере, у федеральных властей появились новые стимулы для того, чтобы сделать ставку на развитие отношений со странами АТР и в этой связи превратить Дальний Восток в важнейшую интеграционную площадку, привлекательную для внешних инвесторов. Внимание в сторону «позитива» – инвестиционного развития – смещалось в течение года даже несмотря на наличие условно «негативных» сценариев внимания к региону, связанных в данном случае со стихийными бедствиями (завершалась работа по ликвидации последствий прошлогоднего катастрофического наводнения) и имеющих важность для федеральной власти в силу своего социального резонанса.

Напомним, что ключевые идеи, которые так или иначе находились в центре повестки дня, были сформулированы на правительственном совещании 5 февраля 2014 года и предполагали создание территорий опережающего развития и целой системы институтов развития, расширение полномочий Минвостокразвития, перенос головных офисов крупных компаний на Дальний Восток. В дальнейшем эти и другие вопросы обсуждались на выездном заседании правительственной комиссии в апреле в Хабаровске, правительственных совещаниях 2 июля и 9 октября, а также 1 сентября на совещании в Якутске при участии Владимира Путина.

Формирование дальневосточной политики было тесно взаимосвязано с укреплением позиций и повышением аппаратного влияния ключевого игрока в лице Минвостокразвития. Можно сказать, что это министерство в прошлом году оказалось, пожалуй, одним из самых активных и успешных в российском правительстве. Причем Минвостокразвития показало себя умелым политическим игроком, что свойственно далеко не всем бюрократическим структурам. Оно вело активный торг, выдвигало завышенные требования, что вызывало порой бурные обсуждения, и в итоге получало неплохой результат (пусть не всё, что было запрошено, но это и не предполагалось). Весьма заметными и в информационном поле, и на аппаратных мероприятиях оказались правительственный куратор Дальнего Востока Юрий Трутнев и министр по развитию Дальнего Востока Александр Галушка, продемонстрировавшие целеустремленность и энергетику. Они привлекали к сотрудничеству Общественную палату, бизнес-ассоциации, депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, не говоря уже о региональных властях.

Успешной тактикой министерства стала также игра на опережение, позволявшая постоянно удерживать инициативу. Например, дискуссии о конкретных площадках ТОСЭР шли в течение всего года, хотя закон был принят российским парламентом только в его самом конце. Это постоянно поддерживало интерес к процессу согласования закона о ТОСЭР, который оказался достаточно долгим. Так, впервые текст законопроекта появился в открытом доступе еще в апреле, а в декабре в него внесли весьма существенные поправки, прежде чем принять в последнем чтении. Но в российских реалиях, учитывая новации законопроекта и межведомственные противоречия, это все равно можно считать хорошим результатом.

Наряду с законом важными успехами министерства стали мартовское правительственное постановление о расширении полномочий Минвостокразвития и реанимация Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона (в декабре президент дал поручение о докапитализаии фонда, где к тому времени сменилось руководство). В итоге к концу года появилась достаточно гибкая модель формирования государственных приоритетов при развитии дальневосточной территории. С одной стороны, на Дальнем Востоке можно теперь создавать территории опережающего развития, являющиеся усовершенствованным аналогом прежних особых экономических зон (ОЭЗ). С другой стороны, пересмотрены старые решения об определении государством приоритетных инвестиционных проектов, что являлось прежним инструментом привлечения средств в регионы. На фоне принятия закона о ТОРах этот инструмент был признан неудачным, но не был отменен (федеральные власти тем временем критиковали своих региональных коллег, которые, по их мнению, усложнили процедуру отбора проектов, чем снизили их число). Напротив, в соответствии с президентским поручением, была проведена разработка методики отбора инвестиционных проектов Дальнего Востока и Байкальского региона (утверждена правительственным постановлением в октябре), а затем начался собственно их отбор. В результате дальневосточными проектами можно варьировать: например, если не удается создать ТОР, то можно придать проекту статус приоритетного. В течение года регулярно появлялись те или иные списки потенциальных ТОРов и приоритетных проектов, что создавало изрядную путаницу, учитывая также, что официальных решений просто быть не могло в отсутствие необходимой нормативной базы.

Кроме того, в самом конце года возникло предложение, причем в тексте президентского послания, о создании на Дальнем Востоке так называемых «свободных портов», имеющих льготный режим таможенного оформления. Владимир Путин предложил создать такой порт во Владивостоке, а затем Юрий Трутнев назвал в качестве кандидатуры Зарубино. Но для реализации этой инициативы еще требуется создать правовую базу.

Наряду с созданием новых, сохраняются и прежние инструменты, призванные оживить экономическую жизнь Дальнего Востока и привлечь инвестиции. Одним из важных решений стало продление срока действия особой экономической зоны в Магаданской области до 31 декабря 2025 г. Новая версия закона о магаданской ОЭЗ расширяет льготы резидентам и ориентирует их на работу в реальном секторе. Кроме того, по решению правительства, появилась новая ОЭЗ – во Владивостоке (промышленно-производственного типа, в интересах автомобилестроения).

Большое внимание федеральный центр продолжает уделять и прямому финансированию дальневосточных проектов, которое ведется в рамках соответствующей государственной программы и ФЦП. Во-первых, ожидается, что в 2015 г. произойдет резкий рост финансирования ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». Отдельное внимание уделяется, как и следовало ожидать, транспортной инфраструктуре. Например, Владимир Путин специально поручил предусмотреть в государственной программе мероприятия по увеличению пропускной способности важнейших автомобильных дорог Дальнего Востока (трассы «Амур», «Лена», «Уссури», «Колыма» и «Вилюй»). Во-вторых, в связи с истечением в следующем году срока действия ФЦП социально-экономического развития Курильских островов (в связи с чем ожидается спад ее финансирования, а о завершении основных мероприятий рапортовали как раз в прошлом году), определяются концепция и параметры новой программы, которая будет охватывать 2016–2025 гг. Также среди дальневосточных проектов, реализуемых федеральным центром, но уже по причинам геостратегического характера, в прошлом году все более уверенные позиции стал занимать космодром «Восточный», строящийся в Амурской области (этому вопросу было посвящено прошедшее на месте совещание с участием В.Путина 2 сентября). Похоже, что космодром, который видится как альтернатива Байконуру, может стать одним из самых затратных дальневосточных проектов на перспективу ближайших лет.

Также в 2014 г. федеральные власти пытались определиться с отраслевыми приоритетами на Дальнем Востоке, но здесь как раз никаких прорывных решений принято не было. В целом отраслевая политика носила инерционный характер, особое внимание уделялось «привычным» направлениям – судостроению, рыболовству, лесному хозяйству. Но меры носили скорее точечный характер. Например, в области судостроения главное внимание получил проект новой верфи «Звезда». В рыбной отрасли центр оживился, когда потребовалось обеспечить доставку продукции в регионы европейской части страны для компенсации негативного эффекта санкций. В лесной промышленности правительство утвердило в декабре правила предоставления субсидий предприятиям Дальнего Востока на приоритетные инвестиционные проекты. Из новых отраслей продвигалось автомобилестроение, но, учитывая малые объемы производства, «рекламы» здесь было больше, чем реального дела.

В русле сложившихся в стране тенденций, ключевые проекты, которым центр уделял повышенное внимание, были связаны с ведущими государственными корпорациями, имеющими близкие отношения с Кремлем и Белым домом. И в соответствии с конъюнктурой 2014 г. ради этих проектов «распечатывались» средства Фонда национального благосостояния. В частности, приоритетный характер имели дорогостоящие проекты ОАО «РЖД», связанные с расширением пропускной способности Транссиба и БАМа, что может быть необходимо, в свою очередь, для увеличения экспорта крупнотоннажной сырьевой продукции. Правительство утвердило в октябре паспорт проекта модернизации железнодорожной инфраструктуры этих двух магистралей стоимостью 592,4 млрд руб. (из них 150 млрд из ФНБ, еще 110,2 млрд. – бюджетные ассигнования). «Роснефть» также пыталась «выбить» побольше средств из ФНБ, которые могли бы, в частности, пойти на проект нефтеперерабатывающего комплекса в Приморском крае (Восточная нефтехимическая компания, ВНХК), реконструкцию НПЗ в Комсомольске-на-Амуре, шельфовые проекты. Но эта эпопея так и не завершилась на уровне согласования окончательных стоимостных параметров. Также «Роснефть» имела прямое отношение к лоббированию проекта верфи «Звезда», где она, вместе с Газпромбанком, является ключевым игроком, несколько потеснив Объединенную судостроительную корпорацию (ОСК). Эти игроки, согласно президентскому указу, получили в оперативное управление Дальневосточный центр судостроения и судоремонта, то есть всю дальневосточную часть бизнеса ОСК. Будущее «Звезды» обсуждалось при активном участии Владимира Путина, который ориентировал верфь на строительство техники для шельфовых проектов, что к тому же важно для России в условиях западных санкций. Очередным «проектом века» стал тем временем газопровод «Сила Сибири», строительство которого начато «Газпромом».

Таким образом, опорная для федеральной власти система государственных корпораций открыла или начинает открывать для себя новые возможности на Дальнем Востоке, рассчитывая на федеральные средства и политическую поддержку. Были в прошлом году обозначены и дальневосточные интересы «Ростеха» (например, в освоении угольных месторождений Амурской области).

Наконец, Дальний Восток может стать бенефициаром некоторых других направлений региональной политики федерального центра, которые стали более рельефными в минувшем году.

Во-первых, это – реанимированная политика центра в отношении Крайнего Севера, предусматривающая его подчеркнутое внимание к Арктической зоне, как с социально-экономической, так и с военно-политической точки зрения. На Дальнем Востоке от этого могут выиграть Чукотка и северные районы Якутии. Также глава государства поручил подготовить комплексный проект развития Северного морского пути (СМП), в котором на сегодняшний день явно «провисает» технологически самая сложная восточная составляющая. Это не только дает возможность оживить судоходство в Якутии и на Чукотке, но и стимулирует амбиции Камчатки, где может быть создан восточный транспортный узел СМП.

Во-вторых, Дальний Восток способен принять участие в обновленной политике федеральных властей в отношении моногородов. Поселок Чегдомын в Хабаровском крае оказался среди первых получателей средств только что созданного правительством и Внешэкономбанком Фонда развития моногородов. Закон о территориях опережающего развития, включивший в последний момент в число потенциальных ТОРов моногорода, может заработать не только в собственно ТОРах, но и в проблемных моногородах Дальнего Востока. Например, правительственное постановление отнесло к числу самых проблемных в России такие моногорода Дальнего Востока, как Дальнегорск, Свободный и др.

В-третьих, «городская политика», стартовавшая за счет усилий Минрегиона, предполагала отбор пилотных проектов городских агломераций. В их число была включена и Владивостокская агломерация. Впрочем, в данном случае пока неясно, как станет функционировать этот проект после ликвидации министерства, и что конкретно будет делаться федеральными властями в агломерациях.

Формирование беспрецедентно обширного набора инструментов социально-экономического развития Дальнего Востока создает в то же время и ряд проблем, от решения которых зависит реализация всех этих проектов, учитывая, что многие из них существуют пока только на бумаге.

Например, если приоритетность Дальнего Востока для федеральных властей сомнений не вызывает, то границы и степень этой приоритетности могут сильно варьировать. Это четко показала история с ТОРами, которые изначально создавались специально для Дальнего Востока и в интересах «регионального» министерства, как контролирующей инстанции.

Окончательная версия закона, возникшая только в декабре, предполагает, что режим ТОСЭР может распространяться на проблемные моногорода, и это моментально пробудило интерес к ТОСЭР в самых разных частях страны. Причем это сугубо конъюнктурное решение, обусловленное ситуативным поиском механизма поддержки моногородов, еще и привело к смешению в проекте ТОСЭР различных смыслов региональной политики. Ведь если «оригинальные» дальневосточные ТОСЭР ориентированы на приток инвестиций, в т.ч. иностранных, и представляют проект greenfield, то в случае моногородов речь идет о проектах типа brownfield, о перепрофилировании экономики кризисных районов. При этом в России с недавних пор есть и неработающий институт зон территориального развития, предназначенный как раз для отсталых территорий. Само по себе все это, кстати, - еще один пример отсутствия четкой и слаженной стратегии региональной политики в России, усугубленного ликвидацией Минрегиона.

Интересной попыткой закрепить приоритетность Дальнего Востока в государственной политике стала инициатива Минвостокразвития об обязательном пропорциональном участии макрорегиона во всех государственных и федеральных целевых программах. Для обоснования своей инициативы министерство выявило те программы, которые на территории Дальнего Востока не реализуются вообще, либо мало финансируются. Впрочем, подобная попытка закрепить эксклюзивность Дальнего Востока вряд ли может быть реализована, учитывая, что она противоречит интересам других регионов и правительственных ведомств.

Активное продвижение дальневосточных проектов и инициатив и без того вызвало обострение внутриправительственных противоречий, которые и так заложены в российскую систему управления региональной политикой. Прежде всего, усилилась напряженность в отношениях между Минвостокразвития и Минэкономразвития, тем более что последнее в итоге еще и получило основную часть полномочий Минрегиона в сфере региональной экономической политики. Камнем преткновения стали ТОРы, представляющие собой, в сущности, «вариацию на тему» контролируемых Минэкономразвития ОЭЗ. Итоговое решение является типичным примером бюрократического компромисса: в будущем ТОСЭР могут создаваться и за пределами Дальнего Востока, причем уже сейчас это можно делать в моногородах. Это значит, что Минэкономразвития способно влиять и на ТОСЭР, ограничивая тем самым потенциал Минвостокразвития. В перспективе же возникнет явная ситуация «удвоения сущностей» и вопрос, зачем создавались ТОСЭР, если можно было внести поправки в законодательство об ОЭЗ (которые принимаются, кстати, уже сейчас). Кроме того, Минэкономразвития может влиять на региональную политику на Дальнем Востоке, как за счет своих «общих» полномочий в этой сфере, так и через ОЭЗ, арктические проекты, моногорода и пр.

Еще одним примером острого противоречия стало распределение средств между проектами Минвостокразвития и ОАО «РЖД». Оно также потребовало согласительных процедур и компромиссов.

На фоне повышенного внимания центра к Дальнему Востоку актуальным остается и вопрос сбалансированности его развития. Ранее, в «эпоху» саммита АТЭС, львиную долю средств в рамках макрорегиональной ФЦП получал Приморский край. Сейчас возникают условия для более равномерного распределения ресурсов и задействования всех регионов. Тем не менее, тот же Приморский край в прошлом году все равно выделялся на общем фоне. Примечательно уже то, что именно во Владивостоке, а не в Хабаровске, как при прежнем министре, размещается главная региональная «ставка» Минвостокразвития. На Приморье ориентированы некоторые ключевые проекты ТОРов, приоритетные инвестиционные проекты, свободные порты, там создана новая ОЭЗ и т.п. Пока нет ощущения, что продвижение дальневосточных проектов свободно от регионального и корпоративного лоббизма, который неизбежно будет создавать дисбалансы.

Остаются также неясными роль региональных властей в новой дальневосточной политике и ее выгоды непосредственно для регионов. Новые институты создаются федеральными решениями, и регионы в лучшем случае имеют право «совещательного голоса». Хотя сами регионы, понимая, что они рискуют упустить шанс, были в прошлом году очень активными, предлагая и продвигая свои проекты. Однако сегдня убедительные расчеты того, будет ли новый режим способствовать наполнению региональных и местных бюджетов, отсутствуют. Главным образом этот режим ориентирован на привлечение инвесторов за счет масштабных льгот, а это может означать, что бюджеты от них ничего не получат. Неочевидны пока и перспективы реального сектора, создания масштабных и прибыльных производств, действительно важных для наполнения бюджетов (пусть и в далекой перспективе). При новом руководстве Минвостокразвития стало более «московским», что облегчило продвижение им своих проектов, но не повысило влияние региональных властей.

Пока получается, что на данном этапе федеральными властями на Дальнем Востоке формируется мощная организационная инфраструктура. Причем она имеет весьма сложную композицию, и в течение года далеко не все было создано. Так, в ее состав должны войти, помимо собственно министерства и Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона, еще и управляющая компания ТОРов (ОАО «Дальний Восток»), две некоммерческие организации, одна – для работы с инвесторами и партнерами (Агентство по привлечению инвестиций и поддержке экспорта Дальнего Востока), другая – для мобилизации трудовых ресурсов (Агентство по развитию человеческого капитала). Но новые организации еще не работают, сейчас едва начинает «оживать» старая – в лице Фонда. События прошлого года показали, что даже при полной поддержке главы правительства и благожелательном отношении президента одно лишь создание организационной инфраструктуры и нормативной базы растягивается даже не на месяцы, а на годы. Через это уже «проходил» несколько лет Северный Кавказ, где многие вопросы не решены до сих пор.

Поэтому, наряду с надеждами на развитие Дальнего Востока, появились и риски того, что данный процесс затянется из-за долгих согласований и инерционности государственной машины. И создается впечатление, что организаторы «дальневосточного проекта», не прельщаясь «теорией малых дел», сразу принялись решать грандиозные задачи, но, увы, могут в них увязнуть. Ведь и у министерства и без того «трудная судьба», когда ему изначально приходилось воевать с другими ведомствами за власть и ресурсы. И Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона создан не вчера, но так ничего и не сделал. А если говорить о других институтах развития, то те же ОЭЗ в России стали скорее неудачным примером, за редкими исключениями. На том же Дальнем Востоке были созданы две «пустые» ОЭЗ, куда не пришел ни один резидент, – туристско-рекреационная на острове Русский и портовая в Советской Гавани. В аппаратной сфере произошли и в самом деле тектонические сдвиги, но это только аппаратная сфера.

Еще один риск связан с тем, что новые дальневосточные проекты могут быть реализованы по «классической» для России схеме, когда государство вкладывает средства в инфраструктуру, их успешно осваивают строительные и прочие компании, а инвесторы не приходят, и производство не развивается. Учитывая неоднозначный опыт ОЭЗ и нынешние внешнеполитические проблемы, затрагивающие и позиции России в АТР, нельзя ожидать, что, узнав про ТОСЭР, в страну тут же устремятся инвесторы. Не исключено, что проблему нехватки инвесторов придется решать за счет привлечения государственных компаний (т.е. за те же, по сути, государственные деньги), а за рубежом – за счет Китая, который продолжит реализовывать в России свои интересы. Переговоры с Японией и Южной Кореей велись не раз, но кардинально пока ничего не изменили. Самые крупные совместные проекты на территории Дальнего Востока были все-таки заявлены с Китаем. Симптоматичным стало и резкое повышение интенсивности сотрудничества с КНДР, которая, разумеется, ничего вкладывать в Россию не может, и вместо этого предлагает российской стороне заняться модернизацией своей железнодорожной сети, обещая взамен поставки природных ресурсов. Очевидно, что Дальнему Востоку это в лучшем случае ничего не дает, а в худшем – просто вредит, отвлекая ресурсы.

В конечном итоге, как утверждают, переезд осуществит «РусГидро», у которой на Дальнем Востоке появляются новые проекты (тем более в случае окончательного поглощения ОАО «РАО ЭС Востока»), и которую к этому, вероятно, подталкивает ее новый правительственный куратор Юрий Трутнев.

В следующем году может возникнуть ситуация, когда организационный этап будет продолжаться, в то время как от проектов будут требовать уже готовых результатов. Не случайно Владимир Путин на встрече с Александром Галушкой в августе уже дал понять, что пора бы говорить о результатах. Очевидно, что такой подход будет все настойчивее проявляться в течение 2015 г. Тем временем организационные проблемы могут стать еще более сложными, как из-за чрезмерной громоздкости складывающейся управленческой системы, так и в связи с нечеткостью критериев в процессе создания ТОСЭР, переходящем уже в практическую плоскость. Стоит при этом напомнить, что неприятным «послевкусием» прежнего этапа дальневосточного развития, связанного с саммитом АТЭС и его «незавершенкой», стали скандалы прошлого года, приведшие к публичному недовольству Владимира Путина при посещении им Владивостока и вылившиеся в аресты предполагаемых участников махинаций при строительстве Океанариума. Разумеется, к новым проектам это не имеет отношения, но негативного опыта уже достаточно.