Демографический SOS: как спасать будем? 15.04.2019 00:02

Для сокращения оттока населения в нацпрограмму развития Дальнего Востока предложены новые меры. Но сработают ли они?

Очередной повод для разговора об оттоке населения с Дальнего Востока появился буквально недавно. В марте в Хабаровске прошел семинар ФАНУ «Востокгосплан», на котором были выработаны предложения в Национальную программу развития Дальнего Востока, касающиеся изменения демографической ситуации. Задачи были сформулированы следующим образом:
– Остановить отток постоянного населения с Дальнего Востока, снизив миграционные настроения дальневосточников, особенно среди молодежи.
– Обеспечить максимальное сохранение численности населения за счет кардинального снижения смертности от предотвращаемых причин, особенно в детском и трудоспособном возрасте.
– Стимулировать приток населения из европейской части страны на временное и/или постоянное жительство, с ориентацией преимущественно на молодое население и лиц с высоким уровнем образования и квалификации.

Для решения этих задач были предложены следующие меры:
– Введение «статуса дальневосточника» – системы льгот для людей, живущих на Дальнем Востоке (более ранний выход на пенсию, налоговый вычет, субсидирование ипотеки, расширенное медицинское страхование, субсидирование билетов и пр.). Льготы предлагается начислять в зависимости от времени проживания на Дальнем Востоке, суммы выплаченных налогов, количества детей и других факторов.
– Удержать молодежь планируется при помощи мер «стимулирования получения профессионального образования, трудоустройства и получения жилья на Дальнем Востоке». Означает ли это, что учиться, трудоустраиваться и покупать квартиры в регионе нужно стимулировать молодежь, или кого-то другого – не разъясняется.
– Каждый субъект ДФО должен проанализировать причины миграционного оттока населения и снижение его численности, после чего разработать «программу народосбережения».
– Предлагается сформировать в регионе систему мониторинга и анализа демографических процессов Дальнего Востока, а также уполномоченные структуры, ответственные за демографию.
– Разработать и внедрить в вузах, ссузах, школах и детсадах ДФО «дальневосточный компонент» содержания образования с региональной составляющей.
– Построить в школах систему профориентации, ориентированную «на опережающее развитие Дальнего Востока».
– Стимулировать получение дальневосточной молодёжью профессионального образования в вузах Дальнего Востока.
– Поддержать строительство и эксплуатацию арендного жилья (доходных домов) для обеспечения молодёжи жильём на Дальнем Востоке.

Набор идей получился достаточно солидным, многие инициативы в такой форме звучат впервые. Тем не менее, чтобы дать им оценку, необходимо учесть два фактора: во-первых, демография на Дальнем Востоке – проблема совсем не новая, ей достаточно системно власти занимаются много лет. Во-вторых, несмотря на то, что проблему знают и ей занимаются – отток продолжается. А это значит, что на каком-то этапе происходит сбой, и реализуемые инициативы не дают должного результата.

Итак, вопросам улучшения демографии ДФО власть уделяет внимание уже много лет. Соответствующий раздел есть в программе развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2025 года. На ВЭФ 2015 года президент России В.В. Путин заявил, что численность населения региона необходимо довести до 8,5 млн человек. Тогда же было создано специальное Агентство по развитию человеческого капитала. В 2016 году ВЦИОМ опубликовал результаты исследования демографии Дальнего Востока, в котором ставился ориентир: к 2030 году достичь показателя в 8 млн человек. Для этого рекомендовалось использовать программу «дальневосточный гектар», развивать малоэтажное пригородное строительство, повысить до среднероссийских показателей доступность медицинских услуг и качество общего образования, а также разработать программу «по стимулированию возвратных намерений молодежи».

В 2017 году Д.А. Медведевым была утверждена Концепция демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года, в которой указаны более сдержанные ориентиры – 6,5 млн человек. В Концепции предлагались те же меры: снизить смертность, повысить рождаемость, уменьшить отток, увеличить приток, удержать молодежь. Для повышения рождаемости рекомендовалось поддерживать семьи с детьми, индексировать региональные пособия, усиливать роль материнского капитала, повышать доступность жилья для молодых и многодетных семей, а также предоставлять последним льготы (проезд к месту отдыха, налоговые вычеты и другие); стимулировать ИЖС на «гектаре», вовлекать многодетные семьи в предпринимательскую и фермерскую деятельность, укреплять духовно-нравственные основы семьи, препятствовать абортам, пропагандировать ценности многодетной семьи. Для снижения смертности требуется укрепить систему здравоохранения, в том числе систему охраны материнства и детства, и пропагандировать здоровый образ жизни. Снижение оттока предполагает выяснение его причин, а также развитие транспорта, связи и системы образования. Привлечение мигрантов, согласно Концепции, станет возможным, если обеспечить приезжим образование и рабочие места, дать возможности самореализации приезжим из других регионов – студентам местных вузов, адаптировать иностранных мигрантов в местное общество и культуру. Молодежь предполагается привлечь жильём и доступными социальными услугами, и проводить периодические соцопросы, чтобы понять, чем этих людей можно завлечь в регион.

На первом этапе реализации Концепции планировалось организовать в органах власти советы по демографической и семейной политике, разработать и реализовать пилотные программы опережающего демографического развития в нескольких регионах Дальнего Востока, а также проекты по охране репродуктивного здоровья населения. Также планировались подготовка и утверждение региональных планов демографического развития, мониторинг и анализ демографических процессов в субъектах, и ряд других шагов. 

При этом, несмотря на мощный набор декларативно предложенных инструментов, каких-либо упоминаний о выполнении данной Концепции в субъектах ДФО в той или иной части найти не удалось. 

От редакции EastRussia: В 2018 году случилась “перезагрузка” Минвостокразвития России и Агентства по развитию человеческого капитала, и про документ, очевидно, подзабыли. А в конце прошлого года к ДФО прибавили два субъекта Федерации – Забайкальский край и Бурятию. Из-за присоединения двух регионов изменились все статистические расчеты по федеральному округу – и пресловутая Концепция вообще потеряла свою актуальность.

Как видим, попытка решить проблему депопуляции уже предпринималась. Тем временем, регион продолжает терять население, как по естественным причинам (превышение смертности над рождаемостью), так и миграционным (уезжает больше, чем приезжает).

Краткий комментарий по теме известного дальневосточного эксперта в области демографии – к.э.н., ведущего научного сотрудника Тихоокеанского института географии ДВО РАН Ю.А. Авдеева:

"В нашей недавней работе, подготовленной совместно с Николаем Матвиенко, мы построили прогноз демографического потенциала Приморского края до 2025 года и далее. В ней отмечено, что демографическая структура края отличается от идеальной модели – под которой мы понимаем абстрактную модель распределения населения по возрастным и половым группам, которое гипотетически могло бы существовать в условиях стабильной экономической и общественно-политической ситуации в регионе, на протяжении бесконечно большого числа поколений (подобное есть, например, в Индии). При наличии такой пирамиды от властей требуются минимальные управленческие усилия для обеспечения стабильного социально-экономического развития территории, она становится привлекательной для инвесторов. Идеальная модель на графике (рис. 1) похожа на пирамиду, тогда как в Приморье это «ель» с ножкой – что означает относительно низкую численность детей до 14 лет. По нашим расчетам, при отсутствии внешних воздействий приморская демографическая структура приблизится к идеальной примерно к 2075 году. Но при сохранении существующих темпов оттока населения и тенденциях изменения половозрастной структуры в регионе уже через 25 лет ситуация изменится резко в худшую сторону – вместо 6 останется не 4 млн человек, а всего 2 млн. Поэтому, на наш взгляд, абсолютный рост численности населения региона должен быть безусловным приоритетом для действий власти.

Рис. 1. Возрастно-половой состав населения Индии (2000 г.)


Рис. 2. Возрастно-половой состава населения Приморского края на 1 января 2012 г. Источник: Авдеев Ю.А., Матвиенко Н.Н. Моделирование демографических процессов в Приморском крае на период 2017-2025 гг. - Прикладные демографические исследования. - М.: МГУ им. М. В. Ломоносова, 2018.

Но возникает другой важный вопрос, на который нужно ответить, говоря об изменении демографической ситуации: что государство собирается делать с Дальним Востоком? Судя по ресурсной ориентации местной экономики, даже те, кто тут живёт – это лишние люди, для обслуживания ВСТО не нужно 6 млн человек. Инвесторы сюда не идут, потому что не понимают, что мы сами здесь хотим делать. Очевидно, что, если не изменить хозяйственную специализацию, людей сюда вы ничем не заманите".

Иными словами, проблема уменьшения населения в регионе имеет два измерения: собственно демографическое и экономическое. Какой из двух факторов – численность населения или экономический рост – является первичным?

Может показаться, что увеличение численности населения само по себе гарантирует рост хозяйственной активности на территории, как это было во времена столыпинских реформ: приехавшие из-за Урала крестьяне распахали землю и стали производить зерно, создавая, тем самым, основу местной экономики. Но в современной индустриальной (или постиндустриальной) ситуации происходит наоборот: потребность в разворачивании на территории какой-либо хозяйственной активности приводит к притоку трудовых ресурсов. Такая активность, как правило, становится следствием включения ресурсов территории (земли, полезных ископаемых и т. д.) в производственные циклы, операторами которых выступают субъекты хозяйственной деятельности (компании, корпорации и государственные структуры – например, Минобороны). Цели у субъектов могут быть либо экономическими (связанными с извлечением прибыли), либо неэкономическими (установление суверенитета над территорией).

Можно предположить, что миграция из региона происходит, в первую очередь, по экономическим причинам – из-за отсутствия рабочих мест с условиями и доходом, которые бы удовлетворяли запросы имеющихся работников. В экономическом целеполагании это естественный процесс, развернуть который в обратную сторону можно только путем создания на территории таких рабочих мест. Существующие планы по развитию экономики Дальнего Востока основаны, главным образом, на реализации крупных инвестпроектов, для операторов которых главной задачей является не создание высокодоходных рабочих мест, а окупаемость инвестиций. Поэтому в проектах происходит закономерное замещение более дорогих местных работников более дешевыми гастарбайтерами. Экономическое развитие территории, тем самым, происходит, но без привлечения местных трудовых ресурсов, которые в такой модели оказываются ненужными. Таким образом, в используемой модели хозяйствования повышение численности постоянного населения не является необходимым условием для экономического роста региона, а населения на территории в итоге оказывается столько, сколько требует местный рынок труда.

В другой, не-экономической рамке (которую можно назвать политической), основным стейкхолдером ситуации выступают уже не инвесторы, а государство, заинтересованное не в получении прибыли с данной территории, а в её удержании (освоении, развитии), для чего ему необходимо местное население. В этой модели государство, как основной заказчик, должно определить, сколько и какого населения ему на данной территории требуется: должны ли это быть только молодые и активные люди, как в случае с военными, или оно готово содержать на территории также и пенсионеров, детей и другие категории граждан, для обеспечения которых пропорционально требуется значительно больше средств, чем в других частях страны. В последнем случае применим опыт Аляски и других неосвоенных территорий, населению которых власти выплачивают территориальную ренту и предоставляют налоговые преференции просто за сам факт проживания в данной местности.

Ситуация Дальнего Востока состоит в том, что чисто экономическая модель его освоения как целого невозможна ввиду наличия ряда неблагоприятных факторов, препятствующих получению прибыли от проектов (плохая логистика, недостаточная инфраструктура, отдаленность и т. д.). Численность населения в этом перечне не является главным фактором. Политическая же модель нереализуема в текущих условиях ввиду отсутствия сформулированной цели для такого подхода и высокой затратности данной модели для бюджета.

Выход видится в разделении территории ДФО на разные зоны, в которых применима либо экономическая, либо политическая модель освоения, либо какие-то смешанные варианты. По факту такое разделение происходит естественным образом: например, южное Приморье, в котором развиваются торговля, транспорт и логистика, в настоящее время является реципиентом большого количества мигрантов. Растёт население в южной Якутии, несмотря на климат и расстояния. Эти и другие территории ДФО могут быть отнесены к зонам применения «экономической модели». К зонам «политической модели» освоения с ходу можно отнести весь дальневосточный Север, Камчатку, Магаданскую область, северную часть Хабаровского края и Курильские острова. Для разных зон будут актуальными разные пакеты мер поддержки, льгот и преференций. Другие модели – в том числе вахтовая – требуют специального обсуждения.

Теперь вернемся к собственно демографии. Как справедливо заметил процитированный выше г-н Авдеев, снижение населения для Дальнего Востока в среднесрочной перспективе является одним из существенных рисков. Судя по отсутствию видимых результатов реализации демографической Концепции 2017 года, заложенные в ней меры либо не принимаются, либо недостаточны (а возможно, что и то, и другое вместе). Если сделать шаг назад и обратиться к основаниям для построения демографических планов, то перед нами сразу же предстают два важных аспекта, требующих прояснения. Первый касается сохранения местного населения: почему люди уезжают с Дальнего Востока, и при каких условиях они бы здесь остались? Серьёзные социологические исследования на эту тему давно не проводились, и на ряд принципиальных вопросов сегодня нельзя дать однозначный ответ. Например, неизвестно, что является для молодёжи основным условием принятия решения остаться жить в регионе: наличие высокодоходных рабочих мест, доступного жилья, комфортной среды, всего этого сразу, или какие-то другие факторы.

Второй аспект: при каких условиях жители других регионов захотели бы переехать на Дальний Восток? Выводы 5-летней давности опроса ВЦИОМ о 20% населения страны, готовых переехать за Урал при условии предоставления им гектара земли в регионе, нельзя воспринимать всерьёз. Более современных данных об этом нет. Полагаю, что целесообразно было бы провести по этим двум аспектам социологическое исследование. В 2013 году мы с коллегами проводили нечто подобное в рамках программы президентских грантов, и стоимость подобного проекта с масштабом в несколько тысяч респондентов и охватом нескольких субъектов РФ, при грамотной организации работы, оказывается невысокой.

Через призму всего сказанного вернёмся к рассмотрению предложений экспертов. Идея введения «статуса дальневосточника» в том виде, в котором она сформулирована, может привести к расслоению населения на привилегированные и ущемлённые в правах категории, о чём уже написали многие наблюдатели. Кроме того, такой статус больше понравится старшим возрастным группам, но вряд ли станет поводом остаться для наиболее активной и востребованной (как утверждают чиновники) категории населения, в возрасте от 20 до 40 лет.

Идея создания «департамента по демографии» и службы мониторинга пока выглядит попыткой решить сложную проблему чисто административным способом. Против предложения по укреплении системы здравоохранения и развития малоэтажного строительства в регионе (как и в России в целом) вряд ли кто будет возражать, непонятны пока конкретные пути их воплощения. То же – с арендным жильём, которое надо строить и использовать как в регионе, так и во всей стране, и не только для молодежи, но и как фактор повышения мобильности трудовых ресурсов. На Дальнем Востоке такая практика есть только на Сахалине. Целесообразно было бы разработать региональную программу поддержки таких проектов в субъектах ДФО.

Профориентация в школах всегда полезна, а вот введение «дальневосточного компонента в образовании» выглядит не очень эффективным: если молодым людям здесь негде будет заработать на жизнь, они уедут, несмотря на любую пропаганду местной идентичности, и будут рассказывать сверстникам о красотах уссурийской тайги где-нибудь в Бостоне.

Необходимо повышать качество среды проживания (в первую очередь, в городах региона), но у муниципалитетов, как правило, нет на это средств. Известна шутка о том, что получить средства федерального бюджета на городскую инфраструктуру мэр города может только под проведение какого-нибудь крупного международного события. Альтернативой является изменение существующей схемы распределения налоговых платежей в пользу муниципалитетов (что кажется маловероятным), и повышение привлекательности дальневосточных регионов для налоговых резидентов, которые сегодня из региона уходят. Но это, как принято говорить, уже другая история.
Лев Коломыц Теги: