Как развивается и планирует развиваться Забайкалье, разбиралось EastRussia

EastRussia продолжает публикации в жанре «Стратегия развития региона: что планировали сделать и что из этого получилось». На сей раз в фокусе внимания оказалось новое приобретение ДФО – Забайкальский край, вместе с Бурятией недавно переданный от Сибири Дальнему Востоку, очевидно, для того чтобы стимулировать депрессивную местную экономику дальневосточными мерами поддержки. EastRussia разбирается, что происходит в одном из новых субъектов ДФО и при каких условиях «дальневосточная» поддержка может ему помочь.

zabmedia.ru

МЕСТО ДЕЙСТВИЯ

По географии, ресурсам и хозяйственному укладу Забайкальский край, образованный в 2008 году слиянием Читинской области и Агинского Бурятского АО, представляет собой вполне дальневосточный регион: имеет военный округ и пункты пропуска на границе с Китаем и Монголией, низкую плотность заселения (2,6 чел/кв. км), большие запасы леса и полезных ископаемых, слаборазвитую транспортную и энергетическую инфраструктуру, а также холодный климат. Фишка края – урановые месторождения в Восточном Забайкалье (г. Краснокаменск), на которых работает ПАО «ППГХО имени Е.П. Славского» (входит в структуру «Росатома»).

Основой экономики являются угольные месторождения (Харанорское, Тунгуйское, Восточное, Апсатское), а также ряд месторождений цветных и черных металлов: знаменитое Удоканское (медь), Березовское (железная руда), Быстринское (золото, медь, железо) и целый ряд золотоносных россыпей, а также значительный лесной фонд. В части транспорта край располагает сразу двумя железными дорогами – Транссиб и БАМ, а также наиболее оживленным в округе пограничным пунктом пропуска Забайкальск – Манчжурия.

Несмотря на имеющиеся ресурсы, Забайкалье занимает последние места в рейтингах по целому ряду параметров: качеству жизни (83 место в 2018 году), социально-экономическому положению (65 место), и другим. Падение уровня жизни вызывает депопуляцию: с 1990 по 2018 год численность населения в регионе уменьшилась почти на 300 тыс. человек, отрицательный прирост населения сохраняется.

Бюджет субъекта дотационный: согласно данным краевого министерства финансов, из запланированных на 2018 год доходов консолидированного бюджета в 83,37 млрд рублей 42,7 млрд составляют собственные налоговые доходы, ещё чуть более 2 млрд – неналоговые, и 40,6 млрд (т.е., почти половину) – «безвозмездные поступления из бюджетов РФ». О качестве госуправления за предыдущий период можно судить по оценке эффективности реализации госпрограмм за 2016 год: из 28 госпрограмм полностью была выполнена всего одна, степень выполнения остальных варьирует от 90% до 0%.

ЧТО ПЛАНИРОВАЛОСЬ

Стратегия социально-экономического развития региона была принята в 2013 году, в её основе лежал сценарий «сбалансированного роста», предполагавший распространение развития от «точек роста» (опорных инвестпроектов), за счёт их мультипликативного влияния, к пространству развития. Этот переход должен был осуществиться через внедрение новых производственных технологий в горнодобывающей промышленности, переработке и машиностроении, строительстве, сельском хозяйстве и лесозаготовках. К благоприятным предпосылкам такого сценария были отнесены: транспортно-географическое положение, выгодное для реализации транзита в АТР, близость растущего Китая, наличие ресурсов, нормативной базы, квалифицированных кадров и опыта взаимодействия власти с бизнесом.

Стратегия также предполагала создание пула «институтов развития», формирование кластеров, развитие транспортной логистики и углубленной переработки сырья, привлечение инвестиций во все сферы, включая социальную, рост внешней торговли, а также учреждение целого ассортимента «зон опережающего развития» со специализациями в горнодобывающей, перерабатывающей промышленности, лесозаготовках, туризме и сельском хозяйстве.

ЧТО ПОЛУЧАЕТСЯ

Институты развития действительно были созданы: в Забайкалье функционируют Фонд инвестиционного развития, Корпорация развития, Фонд развития промышленности, Региональный центр инжиниринга. Правда, каких-либо сведений о результатах деятельности этих учреждений на сайте правительства края обнаружить не удалось, за исключением отчета ФРП о выдаче 15,7 млн руб. микрокредитов в 2017 году и 89 млн поддержки малому бизнесу годом ранее.

Учреждены также два промышленных парка – Краснокаменский и Могойтуйский, в Краснокаменске в 2016 году создана ТОР (по линии Минэкономразвития), но каких-либо данных о деятельности этих парков в публичном доступе нет. Многочисленные парки, запланированные в Стратегии (агроиндустриальные в Агинском Бурятском округе, Приаргунском районе, совместный агропарк с Бурятией, кластер деревообработки в западных районах и Кадалинский промышленный парк в Чите), остались на бумаге. Не появились и туристические кластеры (Читинский, Забайкальский), хотя туристический сегмент медленно растёт, в основном, за счет внутреннего спроса.

Зато много событий в горнорудной отрасли края. Активно добывается уголь на Апсатском месторождении (входит в СУЭК). В 2017 году был запущен Быстринский ГОК, (оператор проекта - «Норникель») строительство которого оценивается в $1,5 млрд. На проектную мощность переработке 10 млн т руды в год комбинат должен выйти к концу 2019 г. Год назад было подписано соглашение о запуске разработки Ключевского золотого месторождения, в которое вложились китайские инвесторы. Также китайскими инвесторами производится добыча руды и экспорт в Китай с Нойон-Тологойского полиметаллического и Березовского железорудного месторождений. На этапе проекта освоения Берёзовского предполагалось строительство ГОКа, но об этом никакой информации нет.

Похоже, что сдвинулся с места долгострой Удоканского месторождения: на инвестфоруме в Сочи «Байкальская горная компания» (входит в холдинг «Металлоинвест») подписала с банками соглашение о финансировании начала освоения месторождения и строительства горно-металлургического комбината. Остались до сих пор не реализованными анонсированные в Стратегии планы освоения Бугдаинского (молибден) и Чинейского (титано-магнетитовые руды) месторождений.

Основным покупателем сырья является Китай: в 2017 году из Забайкалья в КНР через местные пункты пропуска было поставлено 62,2 млн т железной руды, 39,3 млн т свинцового и 47 млн т цинкового концентрата, 134 млн т каменного и 200 млн т бурого угля.

При этом налог на добычу полезных ископаемых, который, казалось бы, должен составлять значительную долю в доходах края, в 2018 году запланирован в объёме всего в 1,5 млрд руб. (3,5% от доходов бюджета) – для региона, в котором добыча полезных ископаемых является основой экономики, эта цифра кажется чрезмерно низкой.

ЛЕС

Леспром Забайкалья пребывает в удручающем состоянии. Наряду с постоянными пожарами, основные проблемы отрасли – это монопольный рынок покупателя (Китай), низкий уровень технической вооружённости предприятий и истощение экономически доступных лесосырьевых ресурсов. Если до повышения пошлин на вывоз круглого леса китайцы планомерно снижали закупочные цены на него, то после 2011 года тактика изменилась: теперь на приграничных территориях Сибири и Дальнего Востока работает масса деревообрабатывающих предприятий (лесопилок), созданных на китайские деньги и продающих обработанные лесоматериалы, фактически, сами себе по заниженной, по отношению к ценам внутреннего рынка, стоимости. В Забайкалье эти переработчики также скупают нелегально заготовленную древесину на пунктах приёма и отгрузки древесины, с последующим вывозом в Китай. Недавнее объединение импортеров в союз также вызывают опасения, поскольку китайцы будут стремиться упростить процедуры покупки, легализации и доставки российского древесного сырья на свои перерабатывающие предприятия.

В лесной сфере Стратегия ставила на среднесрочный период - к 2020 году - достаточно расплывчатые задачи, такие как «создание более 1000 новых рабочих мест», «увеличение удельного веса организаций, осуществляющих технологические инновации, в общем числе организаций лесного комплекса до 50%» и «увеличение объемов производства конкурентоспособной (высокосортной) продукции из древесины в 2 раза за счет создания модернизированных производств по глубокой переработке древесины». Удалось ли их выполнить – неизвестно, так как на сайте правительства края никакой информации о состоянии лесов и объемах лесозаготовок нет. По данным экологов, леса Забайкалья из-за постоянных пожаров и вырубок деградируют, и на два больших проекта – Амазарский ЦБК и Краснокаменский ЛПК – лесного фонда уже не осталось.

Косвенно определить объемы экспорта леса можно по данным Забайкальской таможни. Экспорт древесины в Китай в 2017 году составил 20 тыс. т круглого леса стоимостью $2,1 млн (за 9 месяцев 2018 года – 11 тыс. т на $1 млн), и почти полмиллиона тонн лесоматериалов на сумму $38,3 млн (за январь-сентябрь 2018-го – 374,8 тыс. т на $27,1 млн). Таким образом, экспорт леса в Китай ежегодно растёт, хотя доля в нём круглого леса официально снижается.

В стратегии были запланированы несколько масштабных проектов по лесопереработке – деревообрабатывающий кластер в западных районах края и Амазарский целлюлозно-промышленный комбинат в Могочинском районе. Про кластер сведений в сети не обнаружилось, а вот ЦПК уже 15 лет находится в центре внимания забайкальской общественности, главным образом, из-за скандальности проекта. По мнению чиновников и депутатов, проект является для края приоритетным, в нём будет создано более 3000 рабочих мест. Для обеспечения сырьём выделены большие лесные участки, инвестор – компания «Синбан» из провинции Хэйлунцзян – планирует вложить в ЦПК 41 млрд рублей, уже построен лесопильный завод. Для успешной работы ЦПК китайцы готовы сами построить мост через Амур между пунктами Покровка и Логухэ.

Но экологи, общественники и учёные оценивают проект негативно. Например, бывший глава Могочинского района Дмитрий Плюхин считает, что для заявленной мощности ЦПК в крае просто не хватит лесных ресурсов, и сам целлюлозный комбинат для китайцев – не главное: их интересует, в первую очередь, мост в стратегически важный район приграничной территории, откуда можно вывозить лес. Учёные убеждены, что стройка несет высокие экологические риски для края, связанные как с перспективой вырубки 2 млн га лесов, так и с нарушением водно-экологического баланса на верхних притоках Амура. К этому же мнению склоняются и международные эксперты, направившие в адрес Шеньчженьской биржи, где предполагалась продажа акций компании «Синбан», письмо с рекомендациями воздержаться от торгов. Таким образом, для достройки ЦПК у инвестора может просто не оказаться средств.

НОВЫЙ СТАРТ

Очевидно, что подвижки в экономике края были мало связаны со стратегическими планами, а сама стратегия уже не отражает изменившуюся реальность. Вялые достижения в развитии Забайкалья недавно заставили федеральный центр принять меры: в 2018 году Правительством РФ был утвержден план развития Забайкальского края до 2025 года, с финансированием в 42,7 млрд рублей (федеральных и внебюджетных). План предполагает такие меры, как развитие туристической, транспортной и приграничной инфраструктуры, развитие лесопереработки в западных районах, создание Амазарского российско-китайского промпарка, стимулирование притока резидентов в ТОР Краснокаменск, подъём сельского хозяйства, освоение Берёзовского месторождения, строительство электросетей и реконструкцию аэропорта Читы. О реалистичности этих планов судить пока рано.

Таким образом, новой команде ВРИО губернатора Осипова достался в управление довольно противоречивый актив: с одной стороны, регион обладает массой перспектив и потенциальных направлений развития, с другой – имеет множество проблем с реализацией этих перспектив и с поддержанием нормального функционирования как производственной, так и обеспечивающей инфраструктуры. Стратегия 2013 года базировалась на весьма идеалистическом представлении о трансляции развивающего импульса сырьевых «точек роста» в окружающее экономическое пространство; если эти ожидания и сбываются, то частично и с большой задержкой. Кроме того, нельзя утверждать, что вложения в «опорные инвестпроекты» в существующих нормативных условиях могут генерировать достаточный для развития импульс в виде налоговых отчислений и занятости населения.

Можем предположить, что ставка на ресурсы не оправдалась, в первую очередь, из-за того, что управление процессом их использования вынесено за пределы региона: Забайкалье является поставщиком сырья для китайской промышленности, и добывающим компаниям достаётся минимум прибыли, которую ещё нужно поделить с местным бюджетом. В тех случаях, когда продукция поставляется на мировые рынки, бенефициарами выступают российские корпорации – операторы, имеющие на эти рынки доступ. Выход из этой классической ловушки сырьевых регионов обычно видится либо в построении на своей территории полного цикла производства, либо в диверсификации экономики. В данном случае первый путь маловероятен, а для второго недостаточно просто учредить корпорацию развития – потребуется специальная программа диверсификации. И, любом случае, необходимы меры по повышению налоговой отдачи от добывающих проектов.

Успешность ставки на учреждение в крае новой ТОР, недавно заявленной полпредом Юрием Трутневым, будет зависеть от качества проектирования площадок. Богатый опыт дальневосточных субъектов позволяет сделать вывод о недостаточности учреждения ТОРа для процветания окружающей местности – после торжественного акта открытия в действие вступают многочисленные факторы вроде наличия/отсутствия инфраструктуры, рабочей силы и её квалификации, потенциальных рынков сбыта продукции и т.д. Надеемся, что новое руководство края учитывает эти обстоятельства и придаёт должное значение подготовке проектов ТОР.

Выше было показано, что одного наличия благоприятных, казалось бы, факторов для развития недостаточно - в лучшем случае, стратегия сводится к ожиданию прихода «инвестора», который всё сделает, в худшем вместо развития появляется депрессия. Для понимания причин простым SWOT-анализом уже не обойтись, нужно ясное понимание картины происходящего, включающей не только наличествующие на территории железо и бетон, но и всю объемлющую систему, в которую территория вписана – внешние рынки, производственные цепочки, внутренних и внешних стейкхолдеров, и так далее, поскольку без понимания структуры объемлющей системы нельзя управлять объемлемой. Говорят, полвека назад классику системной теории Питеру Чекланду потребовалось несколько лет, чтобы описать систему здравоохранения Великобритании и выдать рецепты по её реформированию. Сегодня задачи управления проще не стали, но наработанный инструментарий и опыт предшественников позволяют решать их значительно быстрее.