Министерство двух океанов 23.01.2019 07:25

Лев Коломыц о перспективах передачи Арктики в ведение Минвостокразвития

18 января председатель российского правительства Дмитрий Медведев предложил президенту Владимиру Путину «дополнить компетенции» Министерства по развитию Дальнего Востока вопросами Арктики, мотивируя этот шаг нецелесообразностью создания новой управленческой структуры, при том, что существует необходимость упорядочения координации усилий по развитию этого макрорегиона. Президент с предложением согласился, и отныне Минвостокразвития вместе с дальневосточными «институтами развития», кроме Дальнего Востока, будет отвечать ещё примерно за 1,7 млн кв. км арктической зоны, местами гораздо менее благоприятной и обустроенной для проживания, чем собственно Дальний Восток.

Таким образом, вице-премьер Юрий Трутнев, возглавивший полгода назад госкомиссию по Арктике, теперь обладает полномочиями развития по отношению к половине территории России и к береговой линии сразу двух океанов – Тихого и Северного Ледовитого. Очевидно, что министерство будет расширено и у министра появится «арктический» первый заместитель (одной из вероятных кандидатур на эту должность считается губернатор Мурманской области Марина Ковтун). Ниже приводится краткий обзор тех обстоятельств и проблем, с которыми придётся столкнуться полпреду и министерству.

АРКТИКА ЗАПАДНАЯ - АРКТИКА ВОСТОЧНАЯ

Согласно указу президента России от 2 мая 2014 гола «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», к ним отнесены территории Мурманской области, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, г. Воркута и Норильск, несколько улусов Якутии, ряд районов Архангельской области и Красноярского края, а также северные острова. Общая протяженность береговой линии от Кольского полуострова до Чукотки – почти 23 тыс. км.

Арктика столь же велика, как и Дальний Восток, и хотя менее разнообразна по климату (субтропиков и тайги здесь нет), но экономически столь же неоднородна. Так же, как и Дальний Восток, она является сырьевой кладовой России. Шельф восточной части региона - моря Лаптевых, Восточно-Сибирского и Чукотского морей – считается перспективным по добыче нефти и газа. Большие запасы углеводородов предполагаются в Якутии и на Чукотке (Индигиро-Чукотская, Лено-Анабарская и Анадырская нефтегазоносные области). Также в восточно-арктической зоне разведаны месторождения руд, драгоценных камней и минерального сырья.

Экономическая активность в Арктике сосредоточена на западе, где есть города и крупные предприятия: это Кольский полуостров, Коми (Воркута), Ямал и Таймыр (Норильск). 

Кольский полуостров знаменит добычей апатитов и незамерзающим Мурманским портом, который выступает узлом снабжения всей западной части Севморпути. Архангельск – порт и крупный центр лесопереработки. Ямало-Ненецкий АО – крупнейший в стране (78% запасов российского газа) поставщик углеводородов, операторами добычи выступают «Газпром» и НОВАТЭК. Последний построил в регионе завод по производству сжиженного природного газа (СПГ), инвестирует в порт Сабетта. 

Воркута специализируется на добыче угля, Коми и Ненецкий округ располагают разнообразным минеральным сырьем и мощностями по его добыче, включая шельфовую нефтяную платформу «Приразломная». Во всех этих регионах наличие железных и автомобильных дорог обеспечивает выход к морю (Севморпути) и приемлемую транспортную связность добытчиков с рынками и поставщиками.

К востоку от устья Енисея единственным крупным предприятием является работающий на Таймыре «Норникель», основной российский производитель никеля, меди и платины. Далее цивилизация заканчивается: ни заводов, ни городов в восточной арктической зоне нет (население Анадыря – 15 тыс. человек). 

Из-за отсутствия дорог огромные сырьевые богатства Якутии транспортируются в основном не на север, а на юг. С приходом нового главы республика активизировала свои усилия на арктическом направлении: в правительстве создано отдельное министерство, выдвинуты проекты по реконструкции порта Тикси и строительству новой судоверфи в п. Жатай. Чукотка, также располагающая большими запасами полезных ископаемых, фактически находится на самообеспечении и сообщается с «большой землей» только по воздуху и летом по морю.

НЕСИСТЕМНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Повышенный интерес к Арктике, который проявляют в последние годы не только российские власти, но и другие государства, в том числе не имеющие прямого выхода к северным морям, обусловлен несколькими факторами, среди которых не последнюю роль играет открытие на арктическом шельфе огромных запасов углеводородов. Есть и ещё два обстоятельства, заставившие обратить внимание на Север: это вопросы национальной безопасности и транспортная логистика по маршруту Азия – Европа через Северный морской путь, который ввиду глобального потепления стал считаться проходимым едва ли не круглогодично.

Экономическое, социальное и военное обустройство огромной территории, получившей аббревиатуру АЗРФ (Арктическая зона Российской Федерации), потребовало планирования и координации действий множества игроков, а также упорядочения массы уже принятых федеральных и ведомственных нормативно-правовых актов. 

С этой целью в 2013 году была утверждена «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», в 2014 году - госпрограмма «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» с бюджетным финансированием в 190 млрд руб., продленная до 2025 года.

Установить правовые рамки был призван долгожданный закон «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», внесение которого в правительство сначала планировалось на 2017-й, затем на 2018-й год, но так и не произошло - первоначальный законопроект подвергся жестокой критике со стороны «арктических» губернаторов, после чего погряз в согласованиях, и его скорого принятия ожидать не приходится. 

Институциональную неопределённость вносит и то обстоятельство, что и упомянутые госучреждения, и каждый из 8 арктических субъектов имеют собственные стратегии действий в арктической зоне, механизмы взаимодействия и координации действий между ними нигде не прописаны. Таким образом, Арктика до сих пор не существует в нормативных документах как единый объект регулирования хозяйственной деятельности. Пространство макрорегиона разделено административными границами и корпоративными связями, что препятствует осуществлению единой скоординированной государственной политики.

Помимо ответственного за госпрограмму Минэкономразвития, планы развития Арктики имеют Минтранс, Минприроды и «Росатом». Минприроды готовит комплексный проект «Реализация минерально-сырьевого и логистического потенциала Арктики», у Минтранса их два: «Северный морской путь» и относящаяся к СМП часть проекта «Морские порты России». В 2017 году Минприроды даже планировало создать ФГУП «Агентство Арктики и Антарктики» с базированием в Санкт-Петербурге, исторической столице арктических и антарктических исследований России. 

В правительстве России некоторое время циркулировали слухи о возможности создания специального Министерства Арктики, теперь там же готовится национальный проект под условным названием «Арктика». «Росатом» – основной владелец тяжелых ледоколов – готовит собственный план, поскольку в конце 2018 года получил полномочия по обустройству, развитию и функционированию Севморпути, а также возможности для участия в транспортировке СПГ, строительства новых ледоколов и плавучих атомных станций для энергоснабжения арктических портов (пока построена одна – ПАТЭС «Академик М.В. Ломоносов», предназначенная для Чукотки).

Перечень игроков будет неполным без упоминания Минобороны РФ. Интерес военных к арктическим территориям, пожалуй, впервые был продемонстрирован широкой публике в прошлом году на параде Победы, когда по Красной площади проехала бронетехника со «снежным» камуфляжем. Но системная работа началась значительно раньше: за последние шесть лет Минобороны построило в Арктике несколько сотен объектов, включая знаменитые «арктические трилистники» - автономные базы космического дизайна. Без сомнения, ведомство будет и дальше усиливать своё присутствие в регионе.

НЕ ДОЕХАТЬ

Главная, без сомнения, арктическая проблема – отсутствие транспортной инфраструктуры. Конфигурация её, в идеале, проста: Севморпуть выступает основной широтной магистралью, к которой с юга выходят меридиональные (водные и сухопутные) трассы, которые также полезно было бы соединить между собой. Сегодня есть большие трудности по всем составляющим этой инфраструктуры. 

Развитие меридиональных путей предполагает интенсивную модернизацию портов восточной части побережья (Тикси, Хатанга, Певек и других), из которых бюджетные средства пока выделены только на Тикси. По СМП в 2018 году было перевезено немногим более 20 млн т грузов, на фоне падения предыдущих десятилетий (более чем в три раза с 1991 по 2000 гг. в западной части и в 30 раз в восточной) это кажется неплохим результатом: максимальный советский показатель (почти 7 млн т) был превышен втрое. 

Но этого недостаточно: прошлогодним президентским указом №204 поставлена новая цель – достичь к 2024 году грузооборота в 80 млн т. Перспективы достижения этого показателя ответственные министерства и ведомства оценивают весьма осторожно. Набор задач, требующих решения для увеличения грузоперевозок, известен: необходимо пополнять ледокольный флот, строить навигационную, гидрометеорологическую, аварийно-спасательную и портовую инфраструктуру; под всё это требуются жильё, связь, дороги и энергия. Среди препятствий для увеличения трафика упоминается и такой фактор, как узкие корпуса ледоколов, проделывающие во льду каналы, недостаточные для прохода более широких грузовых судов. У наблюдателей есть сомнения в достаточности грузовой базы и, в целом, в расчётах на транзитный потенциал СМП, рассматриваемый как альтернатива Суэцкому каналу, поскольку прибыль от трафика может оказаться несопоставимой с затратами на его обслуживание.

Интереснее с широтными железными дорогами, их две. Первую - Белкомур (Белое море - Коми - Урал) – начинали строить ещё в 1930-х годах, но были построены только два отдельных участка (500 км из 1200), которые в настоящее время требуется соединить между собой. Проект, несмотря на очевидную полезность для арктических регионов, не реализован до сих пор, в планах РЖД его также нет. Основной проблемой реализации сегодня считается необходимость строительства глубоководного порта в Архангельске, что потребует едва ли не больше средств, чем сама железная дорога. 

Вторая – так называемый Северный широтный ход (железнодорожная часть мегапроекта «Урал промышленный – Урал полярный») – должна соединить Северную и Свердловскую железные дороги по маршруту Обская – Надым – Пангоды - Уренгой. Стоимость проекта оценивается примерно в 230 млрд рублей, большую часть из которых, как предполагается, вложат инвесторы (пока не определённые) на условиях концессии. В уже обжитых местах актуальным остается расширение железнодорожных подходов к Мурманскому порту.

Отдельная ситуация – с атомными ледоколами, призванными обеспечить судоходство по СМП. К имеющимся четырём планируется добавить ещё три (строятся на Балтийском заводе), а также мега-ледокол «Лидер», заказ на который передан ещё не достроенной суперверфи «Звезда» (Большой Камень, приморье). В « Объединенной судостроительной корпорации» (ОСК) этот шаг посчитали политическим, так как «Звезда», в отличие от «Балтзавода», не имеет ни кадров, ни опыта, нужных для такого сложного проекта. Еще четыре ледокола с энергоустановками на дизеле и СПГ должны быть построены для «Новатэка», два из них также могут достаться «Звезде».

Среди других проблем, затрудняющих развитие Арктики, называют наследие советского периода – моноотраслевую ресурсную экономику, заточенную на добычу сырья, и связанную с ней «слободскую» систему расселения. Если в советское время государство предпочитало заселять Арктику, создавая на севере крупные города, то в 1990-е годы преобладала концепция освоения ресурсов значительно более дешевым вахтовым методом, что привело к упадку социальной инфраструктуры во многих заполярных городах. Вопрос о выборе модели расселения сегодня остаётся открытым.

АРКТИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ

Описанная выше картина весьма поверхностна и фрагментарна, и, очевидно, не учитывает всех проблем и противоречий сложного конгломерата физических, правовых, организационных и финансовых явлений, известного под названием «российская Арктика». Тем не менее, следует констатировать, что перед полпредом и министерством развития половины Российской Федерации стоит множество задач, решение которых требует выстраивания коммуникации и кооперации между большим числом влиятельных участников. Ситуацию осложняет «западная» концентрация деловой активности, инфраструктурной обустроенности, управленческих компетенций – так как администрации западных субъектов федерации имеют специальные структурные подразделения, обладающие многолетним опытом организации жизни за полярным кругом.

Что касается научно-аналитического обеспечения проектов развития, то традиционным центром исследования региона является Санкт-Петербург с его Институтом Арктики и Антарктики, а осенью прошлого года на базе СПбГУ был создан научно-исследовательский центр Арктики, ставящий целью объединить все профильные научные программы. 

В ЯНАО работает «Научный центр изучения Арктики», который значительно усилится в случае появлении научно-образовательного центра в Тюмени. Арктическая повестка всегда была приоритетной для Северного арктического федерального университета в Архангельске и Мурманского госуниверситета. Северо-Восточный федеральный университет (Якутск) только недавно вступил на эту поляну. 

Потенциальным научным активом Минвостокразвития является ДВФУ, ранее заявлявший о своих арктических амбициях, но не имеющий достаточного опыта работы на севере. 

Представляется, что обращение с вопросами исследовательского характера по поводу восточной части макрорегиона к западным коллегам в ряде случаев окажется непродуктивным, - просто в силу отсутствия у них требуемых данных. Поэтому можно рекомендовать министерству создать профильную научную рабочую группу с участием специалистов из ДВФУ, СВФУ и институтов ДВО РАН, с целью формирования восточного «центра арктических компетенций».

С точки зрения подхода к развитию макрорегиона, хотелось бы упомянуть несколько принципиальных, на наш взгляд, моментов. 

Первый: советская практика, в которой государство было в одном лице и заказчиком, и исполнителем освоения Арктики, сменилась новой моделью, в которой государство должно удерживать общую рамку развития, учитывая ограниченный интерес бизнеса к созданию производств в столь неблагоприятных условиях. Дальневосточная модель развития «государство отвечает за инфраструктуру, бизнес – за производство» кажется здесь даже более актуальной, ввиду ключевой роли логистики. 

Второе: освоить полярный север только вахтовым методом, скорее всего, невозможно, нужен дифференцированный подход к модели расселения в зависимости от условий конкретной территории, не сводимый к «вахтовым» планам корпораций. 

И третье: не следует забывать о важности социального развития, что особенно актуально в экстремальных условиях – в этой связи показателен приоритет человеческого капитала в стратегии Республики Саха (Якутия).
Лев Коломыц Теги: