Сахалинская область на пороге «нового курса»

Eastrussia, путешествуя со стратегическими экскурсиями по Дальнему Востоку, уже посетило три из четырёх сторон этого российского «Нового света»: юг (Приморский край), север (Якутия) и запад (Забайкальский край). Настало время обратить взор на восток – а именно, на Сахалинскую область, где как раз происходит смена власти и запущен процесс подготовки новой стратегии развития субъекта.

-

Как известно, Сахалинская область представляет собой 59 островов, до которых можно только доплыть или долететь; эта транспортная изоляция препятствует сообщению с материком и в разы удорожает любые завозимые товары, от овощей до мебели, особенно на Курилах. Неудивительно, что в рыбацкой артели в п. Головино на юге Кунашира, откуда в ясную погоду видны горы Сиретоко на о. Хоккайдо, даже посуда на кухне привезена из Японии, до которой всего 17 км по морю, а не полста км разбитой (когда-то) дороги до райцентра Южно-Курильск. Экономическая включённость в японский экономический контур, характерная для всех Курил и значительной части Сахалина, обусловлена и географически, и исторически.

В то же время Сахалинская область вместе с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО входит в немногочисленный пул нефтегазовых регионов России, благодаря чему 80% бюджета области имеют углеводородное происхождение. Эти два обстоятельства – транспортная изолированность от материка и преобладание в экономике нефте- и газодобывающей промышленности – рассматривались в Стратегии развития области от 2011 года (актуализирована в 2016 году) как проблемы, требующие решения. Согласно концепции 2016 года, приоритетом развития области должно было стать развитие ненефтегазового сектора региональной экономики.

КАК БЫЛО ЗАДУМАНО

По замыслу Стратегии-2011, объем ВРП должен был достичь в 2015 году 829,3 млрд. рублей, в 2020-м - 1016,3 млрд. Доля промышленности должна снизиться с 64% в 2010 году до 54% в 2020-м, объём инвестиций в основной капитал – увеличиться со 135 до 331,7 млрд руб. Объем производства сельского хозяйства должен увеличиться втрое, с 6,7 до 20,4 млрд руб. Вывоз угля (в т.ч., на экспорт) планировалось нарастить в семь раз - с 1183,1 до 7630,0 тыс. т. Оборот малых и средних предприятий должен более чем удвоиться, со 100 до 243,9 млрд руб. Также к 2025 году планировалось поборот тренд депопуляции населения и довести его численность до полумиллиона человек.

В целях стимулирования роста несырьевого бизнеса и условий жизни населения были созданы уже традиционные для регионов «институты развития» экономики: «Корпорация развития Сахалинской области», Сахалинское ипотечное агентство, Сахалинское агентство по привлечению инвестиций, несколько территорий опережающего социально-экономического развития - «Горный воздух», «Южная» и «Курилы»; несколько районов получили режим «Свободного порта». Точки приложения усилий - конкурентный потенциал топливно-энергетического и рыбохозяйственного комплексов, энергетики, транспорта и туризма.

Пара слов о ТОРах. «Горный воздух» - известная сахалинская горнолыжная база, которую, по данным сайта правительства области, в 2015 году посетили 60 тыс. человек, в 2016 году - более 86 тыс. По оптимистическому прогнозу, к 2025 году турпоток увеличится до 1 млн. человек (впрочем, неясно, откуда они возьмутся). ТОР «Южная» включает Южно-Сахалинск, Анивский и Томаринский городские округа, это центр агропрома и пищевой промышленности. В рамках ТОР «Курилы» запланированы 5 инвестиционных проектов на 15,3 млрд. рублей и 1,4 тыс. рабочих мест. Якорный проект - центр глубокой переработки рыбы и водных биоресурсов.

Также в Стратегии было заявлено создание нескольких индустриальных и агропромышленных парков в Южно-Сахалинске: это «инновационный технопарк современных строительных технологий» стоимостью около 400 млн. рублей; транспортный (1 млрд. руб.) и сервисный (7,8 млрд. руб.) индустриальные парки. По данным сайта правительства области, пока проекты пребывают на стадии оформления земельных участков.

Корпорация развития области в 2017 году начала финансирование шести инвестпроектов, в том числе, свинокомплекса в Анивском районе, реконструкцию порта Шахтерск, мини-завода по производству СПГ, двух комплексов по производству молока, переработки сельскохозяйственной продукции в Томаринском районе, а также канатных дорог в Южно-Сахалинске.

В дополнение к Стратегии уже в 2018 году был принят Комплексный план, в котором выделены пять центров экономического роста: «Юг» (включает Южно-Сахалинск, Корсаков, Анива, Невельск, Холмск, Долинск, Макаров), «Запад» (Александровск-Сахалинский район, Углегорск, Томари), «Восток» (Поронайск, Тымовск, Смирныховск), «Север» (Ноглики, Оха) и «Курильский» (Южно-Курильск, Курильск, Северо-Курильск). По данному плану, в 2018 - 2020 годах предполагается направить около 40 млрд рублей на строительство (реконструкцию) 161 объекта в сферах образования, здравоохранения, ТЭК, транспортно-дорожного хозяйства, ЖКХ. До 2025 года в области должно быть реализовано до 111 инвестиционных проектов общей стоимостью 2,3 трлн рублей, будет создано 11,6 тыс. рабочих мест.

ДОСТИЖЕНИЯ САХАЛИНСКОГО НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

По итогам 2018 года объем ВРП оценивается на уровне 1,15 трлн рублей, или 104,9% к 2017 году – то есть больше запланированного. С 2014 года ВРП увеличивается. В общем объеме ВРП 63,7% приходится на добычу полезных ископаемых. Объем промышленного производства составил 1088,1 млрд руб. (106,8% к 2017 г). Объем инвестиций в основной капитал - 291,9 млрд руб.

Объем консолидированного бюджета области нестабилен: в 2018 году он составил 170 млрд руб., что больше, чем в 2017-м (130 млрд) и сопоставимо с уровнем 2016 и 2014 годов, но значительно меньше, чем в 2015-м (240 млрд). В 2017 году, по данным областного Минфина, налоговые и неналоговые доходы бюджета составили 113,2 млрд руб., тогда как в 2016 году они составляли 131,7 млрд, в 2015 – 207 млрд. В основном (на 82,7%) это налоги на прибыль организаций (в рамках СРП по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2») – 42,6 млрд, и доля прибыли государства по этим же проектам в 20,3 млрд, а также 16,3 млрд НДФЛ.

Такое падение стало следствием снижения стоимости нефти, курса рубля к доллару и доли налога на прибыль в региональный бюджет с 80 до 75%. Стоит отметить, что в 2018 году эти доходы уменьшатся, поскольку в конце 2017 года Госдумой был принят законопроект, предусматривающий перераспределение нефтегазовых доходов (налог на прибыль от проекта «Сахалин-2») в пропорции 75% в федеральный бюджет, 25% - в региональный (до этого года было наоборот). Это означает потерю областным бюджетом почти четверти дохода (около 25 млрд). Правда, часть изъятых денег правительство РФ обещает вернуть региону в виде трансфертов.

По данным Стратегии, за 2010 - 2015 годы на территории Сахалинской области и прилегающем шельфе добыто 89,4 млн тонн нефти и конденсата, 160,6 млрд куб. м газа. В 2011 - 2015 годах на экспорт в страны АТР отгружено 63442,8 тыс. тонн нефти и конденсата и 112,3 млн куб. м. сжиженного природного газа (СПГ). Добыча растёт: за 2018 г. добыто 19,3 млн тонн нефти и газового конденсата, 32,4 млрд м³ газа, произведено 11,4 млн тонн СПГ, на Окружном НПЗ произведено 52,0 тыс. тонн нефтепродуктов.

В перспективах - дальнейшее освоение месторождений по проекту «Сахалин-1» (2 этап освоения месторождения Одопту и 2 стадия Чайво), начало эксплуатации Киринского и Южно-Киринского газоконденсатных месторождений в проекте «Сахалин-3», разработка месторождений: Северо-Венинского газоконденсатного, Анивских газовых, Окружного, освоение Южного Даги. Запланировано построить третью линию завода СПГ, мощности по нефтепереработке и газохимии, провести геологоразведку по проектам «Сахалин-3», «-4» и «-5».

Ненефтегазовые сектора экономики области представлены добычей и переработкой морепродуктов, сельским хозяйством, транспортом, строительством и энергетикой, ни одна из этих отраслей не занимает в ВРП более 5%. Некогда основной для области рыбопромышленный комплекс формирует сегодня всего 3,4% ВРП. В 2018 году выловлено 672,2 тыс. тонн морепродуктов (95,3% к уровню 2017 г), из этого сырья произведено 491,72 тыс. тонн рыбопродукции - на 6,4% больше прошлогоднего. Почти половина - 280 тыс. тонн на сумму около $568 млн – отправлена на экспорт в Китай, Корею и Японию. При этом рыбопромышленным предприятиям предоставлено за год более 233 млн рублей субсидий.

Рыбаки активно используют для развития производства режим ТОР. Так, рыбокомбинат «Островной» на Шикотане реализует в ТОР «Курилы» инвестпроект по расширению мощностей, на конец 2018 года освоено 621 млн руб. Там же идёт строительство нового перерабатывающего завода, стоимостью почти 3 млрд руб. В Южно-Курильске строится завод по производству рыбной муки и рыбьего жира, стоимость ю более 1 млрд руб. Кроме того, на Сахалине и Курилах создаются несколько рыборазводных заводов. На территории морского порта Корсаков запланировано создание промышленно-логистического комплекса по хранению рыбопродукции.

В сельском хозяйстве для инвесторов открывается широкое поле деятельности: на 2017 год обеспеченность региона собственным молоком и мясом составляла менее 20%. Неудивительно, что в ТОР «Южная» заявлено несколько крупных агропроектов: свиноводческие комплексы (в т.ч., «Мерси Агро Сахалин»), теплицы, производство молока «Грин Агро-Сахалин» и другие. Выпуск продукции сельского хозяйства за 2018 год - 10,6 млрд. рублей, или 106% к уровню 2017 года.

Транспортная тема для области традиционно болезненная, и к ней следовало ожидать повышенного внимания. Основные усилия Стратегии были направлены на модернизацию аэропорта Южно-Сахалинск и аэродромов на Курилах. Остальное – федеральные полномочия: так, РЖД проводит перешивку построенной ещё японцами знаменитой сахалинской узкоколейки на общесетевую ширину колеи. У 11 работающих морских портов области основная проблема – большой физический износ гидротехнических сооружений и недостаточная глубина у причалов, из-за чего пароходы вынуждены грузиться на рейде. Портовым хозяйством занимается Росморпорт, по мере поступления бюджетных инвестиций модернизирующий порты Холмска (молы и навигация), Корсакова и Шахтёрска. Отдельный сюжет – переправа Ванино-Холмск: как известно, в последние месяцы в Ванино образуются многодневные автомобильные очереди из-за нехватки судов. Для пополнения стареющего флота российским правительством в 2016 году выделено 5,543 млрд. рублей на постройку двух автомобильно-железнодорожных паромов, которые должны быть сданы в текущем году.

ЕСТЬ ЛИ ЖИЗНЬ НА ОСТРОВАХ

Несмотря на огромный (пропорционально населению) бюджет и позитивные социально-экономические показатели, по качеству жизни населения область проигрывает не только традиционно депрессивным регионам страны, но даже соседям по округу: так, в рейтинге качества жизни РИА за 2017 год область занимает 53-ю строчку, уступая Приморью, Хабаровскому краю (что ещё можно объяснить лучшим климатом и наличием Транссиба), а также – внезапно - Камчатке и Магаданской области, где нет ни добычи углеводородов, ни железных дорог, а климат заведомо хуже. В свежем рейтинге Минстроя по благоустройству среды область занимает 6 место среди субъектов ДФО.  

Несмотря на рост ВРП и бездефицитный бюджет, госпрограммы за 2017 год выполнены на 91%, провалы – в программах развития въездного туризма (60%) и здравоохранения (64%). Показатели предыдущих лет - до изъятия доходов областного бюджета на нужды развития Дальнего Востока - ещё ниже. В рамках принятой системы отчётных показателей нельзя установить прямые зависимости между набором индикаторов и реальной ситуацией; тем не менее, можно сделать вывод о существующем разрыве между трендом роста финансовой обеспеченности и объемов производства с одной стороны, и сохранением низкого качеством жизни населения – с другой.

Возможно, мы имеем дело с запаздыванием эффекта уже предпринятых шагов развития: как поясняет директор Института права, экономики и управления СахГУ То Кен Сик, принятие «новой экономической политики» в плане 2016 года было верным, но запоздалым шагом - ход на диверсификацию экономики был бы эффективнее, будь он сделан значительно раньше, при высоких ценах на нефть. Ещё одна проблема - эффективность использования средств: насколько произведённая в местных ТОР продукция будет конкурентоспособна на рынке? Например, есть опасения такого рода по поводу цены и качества местного мяса. Наконец, до сих пор не решена задача привлечения в ТОР частных инвестиций.

Результативность «институтов развития» оценивается по-разному – например, усилиями ипотечного агентства в регионе, едва ли не единственном в стране, построено арендное жильё. Тем интереснее выглядит история изъятия из капиталов Корпорации развития и ипотечного агентства, согласно недавнему решению облдумы, более 20 млрд рублей на финансирование инфраструктуры в рамках программы развития «центров экономического роста».

НОВАЯ СТРАТЕГИЯ

Формально показатели стратегии выполняются. Но приводит ли это к достижению поставленной цели – «обеспечению роста показателей социального развития Сахалинской области до уровня выше средних значений по Российской Федерации» - на основании имеющихся данных сказать нельзя, на сайте области таких оценок тоже не удалось найти. Таким образом, оценка результативности выполнения Стратегии-2011 оказывается субъективной.

Тем интереснее новый поворот в планировании регионального развития субъекта: в настоящее время правительство области объявило конкурс на разработку новой стратегии социально-экономического развития Сахалина и Курил до 2035 года. В конкурсной документации названы следующие обоснования необходимости такого документа: во-первых, это новые национальные задачи по прорывному научно-технологическому и социально-экономическому развитию РФ, обеспечению внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере, и другие задачи, поставленные в прошлогоднем «Майском указе». Во-вторых, это потребность увязки целей и задач развития области с национальной программой развития Дальнего Востока, разрабатываемой по поручению президента России. Этот пункт вызывает некоторое удивление, поскольку срок сдачи Стратегии заказчику (сентябрь) совпадает с датами проведения ВЭФ-2019, на котором нацпрограмма должна быть представлена президенту – то есть, подготовка обоих документов будет вестись одновременно, и не вполне ясно, как в этих условиях первый будет увязан со вторым.

Задачи технологического прорыва и цифровизации, добавленные к уже имеющимся и пока не решённым, фактически декларируют постройку инфраструктуры 6-го технологического уклада поверх недостроенных или отсутствующих инфраструктур укладов со 2-го по 5-й. Иногда это осложняет дело (без электричества нет интернета), иногда – способствует (если нет ТЭЦ, то проще построить ветряк). Но такой «прыжок через паровоз» предъявляет жесткие требования к подготовке, планированию, организации и ресурсному обеспечению «прыжка».

Вот, в первом приближении, несколько таких требований, которые должны быть учтены в стратегии и её реализации.

Первое: оптимизация расходов бюджета с фиксацией жёсткой связки «затраты – результат», измеряемой не только в стандартных индикаторах, но и в показателях, отражающих реальную ситуацию. В частности, это оценка ситуации в социальной сфере и определение показателей, отражающих реальное состояние дел – например, причин сокращения населения области.

Второе: оценка результативности механизмов развития, созданных в ходе реализации предыдущей стратегии (в т.ч., «институтов развития» и ТОР), с последующими выводами о необходимости их сохранения/расширения/сокращения/реформирования.

Третье: инвентаризация инвестпроектов для прояснения их актуальности, рентабельности и осуществимости.

Четвёртое, от капитана Очевидность: если не строить базовые инфраструктуры (транспортную, энергетическую, связи), то инвесторы не придут – поэтому, в отсутствие бюджетных средств, возможно, стоит применить механизм концессий.

Как говорится в таких случаях, список неполный и может быть продолжен.